党的十九大报告指出，“我国新时代的社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。 发展的不平衡不充分是发展中的问题，对安徽来说，尽管改革开放40年来发展成就显著，但也存在着发展的不平衡不充分问题。如何认识发展的不平衡不充分，安徽发展不平衡不充分有哪些表现，如何逐步化解，是需要深入研究的战略问题。

一、对发展不平衡不充分问题的理解

发展的不平衡与不充分都是反映我国经济社会发展中存在的问题，但两者有着明显的区别，国务院发展研究中心主任李伟对两者区别的解释很有代表性。他认为，“不平衡”是指经济社会体系结构问题，反映比例关系不合理，指出我国目前的发展不平衡有六个主要表现：一是实体经济和虚拟经济不平衡，二是区域发展不平衡，三是城乡发展不平衡，四是收入分配不平衡，五是经济与社会发展不平衡，六是经济与生态发展不平衡；“不充分”是指总量和水平问题，主要指发展不足，指出我国目前的发展不充分也有六个表现：一是市场竞争不充分，二是效率发挥不充分，三是潜力释放不充分,四是有效供给不充分,五是动力转换不充分，六是制度创新不充分。﹙见《中国经济时报》2018年1月14日﹚。当然，也可以从不同角度对我国发展不平衡不充分问题的主要表现作出不同的概括，如中央党校邱耕田教授认为，我国发展不平衡问题主要表现在速度和质量的不平衡、大和强的不平衡、要素关系的不平衡；发展不充分问题主要体现在发展成果的普惠性、共享性不充分,发展内涵的不充分,发展的动力和后劲不充分,一些发展要素存在被“边缘化”的现象﹙见《大众日报》2018年1月3日﹚。这些概括都突出了发展不平衡与不充分的区别，符合我国的国情。

但是，发展的不平衡与不充分又是相互联系的，主要表现在两个方面：一是因果关系的联系，大量的事实表明，发展的不平衡往往又是发展要素的不充分导致的，发展的不充分是“因”，发展的不平衡是“果”。 如乡村发展不充分导致了城乡发展不平衡，第三产业发展不充分又导致了产业发展的不平衡，某些区域发展的不充分又导致了全国区域发展的不平衡，等等。二是相互交织的联系，大量的事实也表明，发展的不平衡不充分不仅互为因果、互为条件，而且是相互交织的，在很多情况下，发展的不充分会导致发展的不平衡，而发展的不平衡又会造成发展的不充分。如既可以说乡村发展的不充分导致了城乡发展不平衡，又可以说是城乡发展的不充分导致了乡村发展不平衡。

发展的不平衡与不充分存在的区别与联系表明，无论是发展的不平衡还是发展的不充分，都是各种复杂因素共同作用下的结果，国家或地区发展处在不同的发展阶段，某些发展方面存在的不充分是不可避免的，某些发展方面存在的不平衡也有其客观必然性。特别是在省区层面，造成发展不平衡不充分的某些原因往往是共同的，表现也难以严格区分，不平衡与不充分的原因和结果都具有“统一性”，发展的不平衡与不充分也就难以区分。尤其在区域层面，发展的不平衡不充分作为经济社会发展中存在的问题，可以不必区分。因此，本文对安徽现阶段发展不平衡不充分的研究，对两者作为发展中存在的问题而不加区分。

二、安徽发展不平衡不充分初析

安徽作为新兴发展中省份，改革开放以来，在经济社会各个领域获得了长足进步，农村改革成为全国发祥地，民营经济点燃全国火种，农村税费改革率先突破，科技创新在全国有亮点，区域性发展战略实施有效果，经济总量在全国位次有所前移，但是，“人口数量靠前、经济总量居中，人均指标靠后”的总体局面，并没有根本改变，发展不平衡不充分的问题突出，总结起来，主要表现为以下十个方面。

1.区域发展的不平衡不充分—突出问题在皖北

从大尺度的区域划分看，安徽以淮河为界，可以把淮河以北的皖北地区作为单独的一个区域。由于自然地理和发展基础的不同，皖北地区经济发展总是滞后于全省平均水平，成为我省区域发展不平衡不充分的突出表现。为了改变这种局面，早在2001年10月,省委、省政府就作出《关于进一步加快皖北地区经济发展的若干意见》,采取多种措施支持皖北地区发展，但这种局面不仅没有改变，而且还有加重趋势。由表1可见，2017年与2001年相比, 皖北6市常住人口占全省的比例由43.3﹪上升到44.7﹪,增加了1.4个百分点,但地区生产总值占全省的比例,却由30.4﹪下降到28.6﹪,下降1.6个百分点,人均生产总值相当于全省平均水平,更由69.7﹪下降到63.6﹪,下降了6.1个百分点。我省人均水平在全国就较低, 2016年仅相当于全国平均水平的72.75﹪,而皖北地区的水平更低,差距若呈扩大之势,到2020年与全国同步全面建成小康社会,形势是十分严峻的。由此可以得出结论：我省区域发展不平衡不充分，突出问题是在皖北。

皖北地区若于主要指标与全省的比较﹙2000-2017年﹚

 注:本表皖北地区的范围为淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜阳、淮南等6市.

2.城乡发展的不平衡不充分—突出问题在农村

城乡发展不平衡不充分是我国各省区的共性问题，但安徽尤为突出，可从经济与社会两个方面加以分析。

从经济角度看，表现为乡村经济发展滞后于城市，县域经济不发达。主要表现：一是城市经济发展不够，城镇化缓慢，吸纳农村剩余劳动力不足，对农村经济的反哺能力弱；二是县域经济发展不足，对农村经济发展影响和带动力不够，县域经济发展是链接城乡的关键点；三是农业经济发展缺乏市场主体，以家庭承包制为主的农业经济发展模式，难以形成规模效益；四是农村土地制度改革缓慢，农业经济主体分散，不利于农业现代化，再加上农村轻壮年劳动力流失严重，进一步影响农村经济发展。总之，客观来说，城乡二元结构难免会不平衡，属于发展阶段的问题。

从社会角度来看，农村社会发展滞后且离散化。主要表现：一是由于城市经济发展滞后，特别是县域经济发展不够，农村社会事业自然也就落后于城市；二是农村人口流失，农民老年化，农村空心化，青壮年劳动力短缺，社会缺乏生机；三是城乡一体化水平低，教育、医疗、养老等滞后于城市，少量留守儿童缺乏父母直接教育，会有心理障碍；医疗严重缺乏高素质医生；养老缺乏服务人员；四是老一代农民工逐渐返乡，老弱病残越来越严重，特别是农村养老问题成为最为突出的难点和不充分。

3.经济社会发展的不平衡不充分—突出问题在社会

经济社会发展不平衡不充分在安徽的表现，是社会发展滞后于经济发展。一是政府往往重经济发展、轻社会发展和公共产品供给，而些政策本意是刺激经济发展，但却制造了不公平竞争，而且政策还经常变化，不利于市场调节；二是从城市到农村，教育、医疗、养老等公共产品或事业供给不足，上学难、就医难和养老难，成为许多地方的短板；三是经济不发达，尚没有足够的财力支撑社会事业发展；四是人口流失严重，16个地市除合肥市外，均出现人口净减少，而且全省来看，各行各业人才流失十分严重。

4.经济发展的不平衡不充分—突出问题在企业发展不足

经济发展不平衡不充分的主要表现为产业经济发展不够，而在安徽，产业经济发展不够又在于企业发展严重不足。主要表现，一是在企业方面，企业数量不多，尤其是创新型企业数量不足，缺乏企业家精神；二是在产业方面，传统产业占比过大，新兴产业发展不足，这样的产业结构缺乏竞争力，也不利企业创新；三是在社会层面，思想观念老化，“官本位思想、小农意识和打工意识”强于创业意识，社会没有形成尊重创业者，尊重企业家的文化氛围，民众缺乏创业精神，社会文化氛围和创新创业环境不好创业者，都限制了企业发展。

5.社会发展的不平衡不充分—突出问题是公平公正不够

社会发展不平衡不充分的表现可以列举很多，但从安徽看，最突出问题是公平公正不够。一是教育不公平，表现为城乡教育不公平、城市不同区域教育不公平、不同城市教育不公平、进城农民工子女受教育受与市民子女公平公正待遇；教师待遇不公平；二是医疗不公平，表现为体制内外不公平、城乡不公平、干部群众不公平等，医院发展不足和医疗体制造成的不公平；三是社会福利不公平，主要表现在体制内外不公平，地区之间不公平，国有体制和民营体制的不公平不公正，与区域外发达地区的不公平，造成人才外流；四是社会机会不公平，做事情要托人找关系的社会不良文化生态难以短时间改变，社会文化心理因此而发生的扭曲，这些问题的存在又会加剧社会发展的不平衡不充分。

6.创新发展的不平衡不充分—突出问题是创新资源不足

创新发展不平衡不充分主要表现为创新资源不足，企业是创新的最大主体，安徽尽管企业数量不少，但大中企业数量不多。大企业、新兴企业数量少，大量的小微企业人才集聚难，创新能力不易形成，重要的是，相当多的企业负责人仍然是以赚钱为目的的商人型企业领导者，企业家精神不足，缺乏对技术创新、管理创新和商业模式创新的全面正确认识，市场投机心态或套取政府资金的心理仍然十分严重，创新的重视和投入程度都不足。另外，社会上对对创新主体的认识也有偏差，片面认为创新主体在高校、在科研院所，尚没有真正认识到企业是创新主体，而高校、科研院所成果在安徽的转化应用也不充分。

7.绿色发展的不平衡不充分，突出问题是缺乏绿色发展的思路。

绿色发展在安徽虽然越来越受到重视，成效也越来越大，但发展仍然是不平衡不充分的。如在保持绿色的地区，经济却没有发展好，绿色优势没有转变为经济优势；在经济发展好的地区，有些企业为了自身的发展而牺牲环境的问题仍然存在，都分地区的生态环境污染仍较严重。近些年来，点污染源相对得到控制，面污染源没有找到有效控制方法；城市污染相对得到控制，农村污染没有给予足够的重视，控制也不力。从表面上看，是表现在绿色与发展的冲突上，从实质上看，是没有正确认识发展的真正内涵，没有把绿色与发展统一起来，在实践中缺乏绿色发展的思路，没有找到“绿水青山”就是“金山银山”的转换机制，，从而导致绿色发展的不平衡不充分愈加严重。

8.开放发展的不平衡不充分，突出问题在国际竞争力弱

安徽经济的外向度低，开放发展的不平衡不充分非常突出。从表面上看，是各地或各行业利用外资和国际贸易的差距，从实质上看，突出问题是企业或行业的国际竞争力弱。一方面，由于安徽是内陆省份，在国家对外开放政策的梯度性推进中处于后进地位，很多领域对外开放较晚，对外商投资吸引力小；另一方面，是安徽经济欠发达，产业、企业的市场竞争力不强，在国际市场的竞争力更弱。如安徽传统产业比重大，有进出口能力的企业不多，企业缺乏外贸人才，对海外开拓市场能力较弱，产品出口量有限，“走出去”的企业更少。此外，对外开放平台也发育不足，基础设施方面的短板较多，加之国际市场竞争激烈，政府及企业的应对能力不强。尽管安徽开放发展不平衡不充分的表现和原因很多，根本原因是经济不发达，产业、企业的国际竞争力弱。

9.共享发展的不平衡不充分—突出问题在公共服务

共享发展是逐步推进和提升的过程，共享发展程度可从发展成果的惠及性和发展过程的共建共享两个方面加以评价，都与地区经济发展所处的阶段和发展水平有关。安徽尚处于工业化中期阶段，2017年的人均GDP只相对全国平均水平的72.8﹪，共享发展的不平衡不充分相对突出，与经济发达省份相比差距更大。从发展成果的惠及性而言，安徽由于经济欠发达，特别是受政府财力的限制，在教育、医疗卫生、社会保障等公共服务建设方面的投入不足，公共服务供给不足，难以满足共享需要，而且贫困县、贫困人口数量相对较多，贫困人口的共享发展严重不足。从发展过程的共建共享而言，安徽也由于经济欠发达，技术与管理水平相对落后，特别是信息化程度低，在管理上还存在地区分割、部门分割，发展过程的共建共享也很不足。安徽尽管在发展成果的惠及性和发展过程的共建共享两个方面都存在共享发展的不平衡不充分问题，但从人民群众的要求看，突出问题是公共服务，发展成果分享的普惠性不足。

10.主体发展意愿和行动不平衡不充分—突出问题在领导干部

发展的主体是人，发展的平衡不平衡、充分不充分与主体发展的意愿和行动有直接关系。安徽全体人民都希望发展平衡些、充分些，但干部是发展的领导者，发展的平衡不平衡、充分不充分，关键在干部对意愿和行动，特别是领导干部的意愿和行动。从总体上看，安徽的绝大多数干部、特别是领导干部抓发展的意愿和行动都是积极的、有成效的，但是进一步观察，真正想干事、能干事、会干事、干成事的干部偏少，稳稳当当做官、敷衍了事的干部却不少。在干部管理体制机制上，干部年轻化速度慢，论资排辈现象仍然存在；对干部的宽容不够，容错机制缺乏；有担当的干部，缺乏应有的保护机制，甚至出现没有作为的干部能升官、有所作为的干部受到“羡慕嫉妒恨”而难以得到保护和重用的现象，说明政治生态和用人机制方面还存在问题，出现了干部、特别是领导干部发展意愿和行动不平衡不充分，应该引起高度重视。

三、促进我省协调、充分发展的思路

分折安徽现阶段10个方面存在的发展不平衡不充分问题，可以得出三个重要结论：一是10个方面存在的发展不平衡不充分问题，发展不充分是问题的源头，许多方面出现的发展不平衡问题，都是因为发展不充分所导致的；二是发展不充分又主要是经济发展的不充分，其他方面存在的发展不充分问题，又都是因为经济发展的不充分所导致的；三是经济发展的不充分主要是市场主体（企业）发展的不充分，究其原因在于民众创新创业意愿不强、动力不够和行动不力。如果这三条是成立的，并且又是相互关联的，那么可以认为，化解我省发展的不平衡不充分问题，促进我省协调、充分发展的基本思路，应是企业为基，创新为源，充分发展，加快崛起。

企业为基。即把企业作为我省经济发展的基础，企业生存和发展的状况，作为判断全省经济发展的基本面。这是因为，新时代是中国特色社会主义市场经济走向成熟的时代，而企业是社会主义市场经济的发展主体，国家及地区的经济发展，是由企业承担、企业实现的，改革开放以来的实践也早就说明，任何一个经济强省、经济强市、经济强县，并不是政府有多强，而是企业强、特别是民营企业强。而安徽与发达省市的差距，根本上是在企业发展充分程度上的差距，特别是民营企业充分发展程度上的差距，不仅是企业资源不充分，而且更是企业家和职业经理资源不足，因此，化解安徽经济发展不充分的根本出路，应把摆在经济发展基本面的层次，各级党委和政府都应千方百计地使企业充分发展起来，特别是使民营企业充分发展起来，以“企业为基”实现经济的充分发展。

创新为源。即把创新作为经济充分发展的源泉，特别是企业与企业家的创新，更是从微观层面构筑全省经济充分发展的源泉。新时代我国经济要走向高质量发展的新阶段，而经济发展质量高底的基本标识，就是创新的程度，特别是微观层面创新的程度。因为微观层面的创新是“接地气”的，也是最出成效的创新。“创新驱动”当下已成为最时髦的词，但多是讲在口上，写在文件上，真正落实的并不多，特别是能及时解决创新中遇到实际问题的不多。在这方面，我省是有深刻教训的。如今，我省已成为全国系统推进全面创新改革试验省，区域创新能力已跻身全国第一方阵，有条件把创新作为经济充分发展的源泉，特别是激发企业和企业家的创新热情，从微观层面构筑全省经济充分发展的源泉，把全面创新改革试验省转变为经济充分发展的先行省，把区域创新能力跻身全国第一方阵转变为经济发展水平力跻身中国省区第一方阵。

充分发展。即首先使全省经济充分发展起来，在此基础上才有条件有能力实现在结构上的协调发展，而不是相反，这是安徽所处的发展阶段所决定的，符合省情的基本特征。安徽正处于工业化和城镇化的中期阶段，工业化和城镇化的发展时序滞后于全国平均水平，在总体上看还是一个经济欠发达省份。正因如此，决定了安徽省情有两个基本特征：一是发展条件在全国居中偏上，特别是人均战略性资源﹙指耕地资源、淡水资源、矿产资源、能源资源的人均拥有量﹚居东中部地区前列；二是发展水平却在全国居中偏下，特别是人均水平在全国居于后位，发展还没有达到“充分”的程度，发展不充分是全省的主要问题，发展不平衡只是处于次要问题，而有些方面的发展不平衡还具有必要性、合理性。因此，安徽所处的发展阶段表明，解决发展不充分问题是全省在近中期的首要战略任务。

加快崛起。有了企业，有了创新，安徽就可以抓住机遇，搭上长三角高质量一体化发展的时代“动车”，实现“东中一体”协调发展，重返中国省区第一方阵，在实现“中国梦”中实现“安徽梦”。 历史上，安徽在全国算得上是一个经济文化发达省份，但近代以来经济发展滞后了，成为我国的一个经济文化落后省份，改变这种落后面貌，重返中国省区第一方阵，是安徽人民的“梦想”。改革开放以来，特别是进入本世纪以后，安徽的发展环境有了根本性的变化，加快了追赶步伐，与全国平均水平的差距年年都有缩小，在这种态势下，把解决发展不充分问题放在首位，通过充分发展解决发展不平衡问题，在充分、协调发展中加快崛起，符合全省人民的愿望，也是新时代安徽发展的首要战略使命。

四、促进我省协调、充分发展的若干建议

落实上述思路，需要领导层的科学化决策、战略层的前瞻性安排和实施层的务实性工作。我省应从这三个层面入手解决发展的不充分问题，进而解决发展的不平衡问题，促进全省的协调、充分发展。

1.在领导层：党委政府率先做到以“企业为基，创新为源”

在社会主义市场经济条件下，企业是区域经济发展的主体，针对安徽与发达地区的差距是企业资源不足、企业发展不够充分的问题，各级党委政府应抛弃 “以我为中心”的“官本位”思想观念，牢固树立“企业为基，创新为源”的现代发展理念，在自已的权力和职责范围内，率先做到为“企业为基，创新为源”服务，支持、鼓励企业家和创业者的创新活动，尊重和宽容企业家和创业者对创新活动的选择，真心实意地帮助他们在创新创业中出现的困难和问题，而不是对他们进行毫无价值的行政干预，更不能充许对企业破坏性的管卡压行为，从政治高度对待为企业家和创新者的服务，在这种服务中体现党和政府公务人员为人民服务的精神和为人民谋利益的价值追求，以宽松包容的环境让企业充分发展起来，让创新涌现出来，在全省形成良好的企业成长和创新创业生态，安徽的经济就能得到充分的发展，不平衡发展问题也就可以迎刃而解。

2.在战略层：一张蓝图干到底，让企业家、投资者有稳定的预期

开放体系下的区域经济虽是复杂的，但又是有规律的。地方党委政府应该认识和把握本区域经济发展的走向和规律，提出科学的区域经济发展战略，而且历届领导班子一张蓝图干到底，不仅向社会公布党委政府的战略意图，而且还向社会表达了党委政府的战略定力，这样，已在本地发展的企业家、投资者会有稳定的预期，从长期视角参与到本地的经济建设，而且还会吸引外地的企业家、投资者到本地创新创业，这样，本地经济就会得到充分、协调发展，更会治理或抑制不平衡不充分发展问题。我省在这方面做得最有成效的是长丰县。该县在2002年提出“融入合淮、与市俱进、快工优农、发展城镇”的战略后，换了四届的县委县政府领导班子都坚持这个发展战略，真正是一张蓝图干到底，县域经济走上充分协调发展的路子，经过15年的努力，在2016年不仅摘掉了国定贫困县的帽子，而且还进入全国百强县参。根据这个道理，针对我省经济存在的不平衡不充分发展问题，各地党委政府应该从战略上深思发展问题，不仅要有科学的发展战略，而且要一张蓝图干到底，一届一届班子坚持和完善这个科学的发展战略，根据这个战略编制规划和计划，避免换班子变战略调规划的无效甚至是有害的折腾，企业家和投资者就会有长期稳定的预期，就可避免乃至消除不平衡不充分发展问题，促进本区域经济的长期协调充分发展。

3.在实施层：依靠人才，对人才提供 “养人、养家、养业”的环境与条件

我国经济正在迈向高质量发展的新时代，而高质量发展的经济可从根本上消除不平衡不充分发展问题，促进区域经济的长期协调充分发展。而高质量发展的经济要依靠人才，依靠人才就要相信人才，相信人才就要帮助解决人才面临的各种各样的困难和问题。我省各地不仅应把人才工作摆上重要议程，而且还要创造条件，进一步营造养人养家养业的创新创业环境，吸引创新人才，留住创新人才，集聚创新人才，以人才的充分发展，促进各地经济的协调充分发展。首先是“养人”，即以优惠的人才政策吸引创新人才，但优惠的人才政策只能吸引创新人才个人；其次是“养家”，为有家庭的创新人才买得起的住房，子女可以受到良好的教育，配偶也能有稳定的工作，就能留住创新人才：第三是“养业”，让创新人才所追求的事业有保障、有支持、有前途，就可以集聚更多的创新人才，形成以人才促进经济协调充分发展的新局面，世界上很多发达地区，都是可以“养人养家养业”的地区，对创新人才具有很强的吸引力、集聚力，值得我省各地学习借鉴。“养人养家养业”的创新创业环境是长期发展累积的，面临不会消失的“人才大战”，我省各地应认真落实中央、省委省政府提出的人才政策，除蜀山区处在合肥滨湖科学城﹙合肥滨湖新区﹚之中，具有这方面的基础和条件。不仅在“养人”方面拿出 “真金白银”的配套措施，而且更要积极创造条件，在“养家”“养业”方面推出一些新举措，政府与企业、高等学校、科研院所相结合，培育具有我省特色的“养人、养家、养业”的环境与条件。