乡镇年轻公务员是乡村振兴的重要支撑，是扶贫攻坚的骨干队伍，更是党执政兴国的后备力量。安徽省宿州市百个乡镇中共有2616名乡镇公务员，其中37岁及以下1005名，占总数的38.42%（占五分之二、近一半）。宿州市地处苏鲁豫皖交界的黄淮平原，所辖得县区均为扶贫开发工作重点县区。如何更好地关心关爱“贫困地区乡镇年轻公务员健康成长”，近期，课题组以“稳定队伍、实现乡村治理能力提升”为问题导向，采取数据分析、座谈走访、问卷调查等形式进行调研。

一、现状与困境

（一）结构现状与困境

近年来公务员招录政策向贫困地区、向基层乡镇倾斜，但仍难满足实际需要。突出表现为三点：一是来源短缺，据不完全统计，宿州市每年普通高考本科录取1.5万人左右，每年宿州籍高校本科毕业生回来就业创业不足10%，其中考录乡镇公务员100人左右，大多为三类院校或二级学院毕业。目前，全日制教育学历大学本科以上的乡镇年轻公务员中，“985”院校毕业的仅有3人，占0.30%；“211”院校毕业的61人，占6.07%。二是专才紧缺，工学类、管理类、文学类较多，急需的金融学类18人、土木工程类8人、规划类仅有1人，环境科学与工程类没有，高层次复合型人才更为匮乏，学非所用、用非所长问题较为突出。三是岗位空缺，行政编制呈倒金字塔形，乡镇行政编制总数远低于县级机关，且县级机关长期超配、乡镇始终缺编。领导干部与一般工作人员比例“倒置”导致“官多兵少”，个别乡镇甚至没有年轻科员。大多被县以上党政机关遴选、借调、上挂，造成乡镇年轻公务员流失过快、在编不在岗约为40%，问题较为突出。

（二）工作现状与困境

向宿州市百个乡镇发放1005份调查问卷，回收有效问卷943份，47.61%认为加班太多“连轴转”成为最大的“苦恼或纠结”；39%的受访对象认为保证基本的休息休假权是他们的最大诉求；56%感到工作多为填报表、写材料。一是任务繁杂化，在“压力层层传导”的体制下。乡镇“一根针”穿起上面“千条线”，年轻公务员往往首当其冲，承担着大量繁杂、琐碎的工作，既要管天文地理，又要管鸡毛蒜皮。89%的受访对象反映，乡镇公务员职责界定不清，一人身兼数职，是多重角色、多项岗位的复合体及多种责任的担当者。二是锻炼空洞化，51％受访对象认为，乡镇培训机会少，培训需求不能实现。年轻公务员到乡镇后，面临“过度开发”的窘境，放到“吃劲”岗位不多，有的即使参与脱贫攻坚等中心工作，也是名副其实的填表制表的“表哥”、“表姐”，许多的工作是在疲以应付，苦不堪言。三是能力恐慌化，调研了解，“自学成才”成为年轻公务员提升能力的主渠道，78%受访对象表示自己想接受更多的职业技能锻炼和历练，32%的受访对象认为自己所学专业与实际工作没有关系,15%的受访对象认为自己工作方式不适应主管领导的要求。因缺乏专业素养，有的工作抓不住要害，落实中跑偏变形、事倍功半，有的担当作为有愿望没能力、有想法没办法，心有余而力不足，存在知识结构和实践能力不匹配现象。

（三）生活现状与困境

统计年轻公务员的苦恼和纠结如图：32.9%的受访对象表示，乡镇生活环境差、交通不便，与城市生活相差较大；7.3%的受访对象认为乡镇朋友圈过窄，找对象成了最大的苦恼。座谈中，一位年轻女性公务员明确表示，如果近期仍然未找到理想的对象，将会辞职回城、另找工作。

一是生活环境相对艰苦，尽管实施了“五小”工程。但乡镇居住条件相对简陋，有的是八九十年代的老楼，新入职年轻人往往二三人共挤一间房，宿舍内没有独立卫生间，上厕所、洗澡要排队，生活条件比大学时期还要艰苦。二是收入水平普遍较低，尽管贫困地区乡镇公务员收入有所提高，但工资纵向比普遍低于县以上党政机关，横向比更低于临近的苏北、鲁南乡镇，在安徽也是排名靠后，达不到年轻公务员的心理预期，产生相对被剥夺感。当问及生活中遭遇的苦恼时，86.5％的年轻公务员把“收入低”排在第一位。三是婚姻家庭难以兼顾，乡镇年轻公务员正处青年期、转型期、成长期。他们面临婚姻、家庭双重考验，未婚“婚恋难”；已婚的“相聚难”“带娃难”“抚养老人难”，导致许多年轻公务员身心疲惫、心神不稳。调查数据显示，有26%年轻公务员因工作生活不能兼顾产生家庭纠纷，这一问题，在已婚女性年轻公务员身上尤为突出，约占67%。近年来，全市乡镇公务员辞职17人，其中2016年2人、2017年7人、2018年8人，呈大幅递增之势，且大都是年轻公务员，需引起关注。

（四）思想现状与困境

调研了解，“压力大”“成就感缺乏”“看不到出路”“枯燥”等关键词，被许多年轻公务员经常提及。30%的受访对象表示，自身心理不同程度存在诸如精神紧张、易于疲劳、经常失眠等情况。一是心理焦虑，年轻公务员因工作任务重，尤其是遇到一些时间要求紧、考核有排名、一票否决等“利剑高悬”的压力时，心理承受能力弱，产生“诚惶诚恐”的焦虑疲惫情绪。加之乡镇年轻人少，交流不畅，心理压力无法有效释放，会感到“愈发孤独”的抑郁。二是职业认同度低，34%的受访对象对所从事的职业说不好是否满意，“随大流、无所谓”；26%的受访对象不满意当前的工作。随着乡镇财权上收，事权逐级下移，使得权力在变小，责任在变大，疲于应付纷繁复杂的工作，时常成为群众发泄的对象。三是人心思走，问卷显示，35名受访对象愿意选择在乡镇坚守岗位，占3.7%；553名受访对象明确表示选择离开乡镇，占58.6%；355名受访对象选择仔细衡量后再做决定，占37.6%。部分年轻公务员流露“离职”想法，抱紧“铁饭碗”心态虽让他们选择留在体制内，但喋喋不休的抱怨仍在持续。对工作效能带来消极影响。

二、问题成因

（一）思想因素

对于“进入公务员队伍的最主要原因”。35.2%的受访对象选择“人生理想”，对于“未来决定你是否留在乡镇公务员队伍的最主要因素”仅有27.5%的受访对象选择“人生理想”。年轻人职业选择可塑性强、期望值高，报考乡镇公务员, 初衷不是奉献乡镇、扎根乡村，而是将其当成人生“跳板”及“迂回进入”县以上党政机关的捷径，有的被录用后不假而别，甚至从未去乡镇报到。根据调查问卷情况来看，大多数人最关心的是自身问题，只有极少数人谈到关心老百姓疾苦、民生和为民服务，令人十分遗憾。

（二）环境因素

贫困地区正处于负重爬坡的关键期，乡镇年轻公务员一方面要解决棘手的“老问题”，又要做好新时代“新答卷”。同时还要时时迎接上级各类检查、评比、考核等，疲于应付，力不从心，压力大前所未有。入职前的激情昂扬，入职后因为“理想与现实环境”的巨大落差，有受挫感。37%受访对象认为，琐事缠身与当初理想相去甚远。在乡镇，中流砥柱的年轻公务员往往“能者多劳”，长时间疲于奔命应付，有的积劳成疾，2016年9月，泗县丁湖镇党委委员王亚楠入村扶贫时突发心脏病去世，年仅29岁，生活没有规律、压力大、连日奔波辛劳成为猝逝诱因。

（三）经济因素

 目前“阳光工资”并未考虑地区间经济发展水平差异和个体在能力、实绩方面的不同，乡镇年轻公务员没能获得与能力相匹配、与工作体量付出相对应的合理薪金回报,易产生不公平感和职业倦怠感。年轻公务员对学习和娱乐要求较高，而乡镇无法提供良好的学习环境和休闲娱乐平台，就是安静的休息也得不到有效保障，手机必须24小时随机待命，“5+2、白+黑”成为常态模式，“星期六保证不休息，星期日休息不保证”。53%的受访对象认为，“乡镇工作就是生活、生活就是工作”。

（四）体制因素

晋升渠道单一、“天花板”现象较为突出。截至2017年12月，宿州市乡镇年轻公务员中,正科级干部占1.39%，晋升年限平均11.79年；副科级干部占20.20%，晋升年限平均6.69年；科员及以下占78.41%。如图所示。全日制教育学历研究生41人中副科仅5人，占12.20%。统计数据显示，乡镇年轻公务员走上科级岗位比例明显低于、晋升速度普遍慢于市直机关，乡镇党政班子成员大都头顶正科级“天花板”，一般干部大多面临“副科病”。目前，全市37岁以下处级领导干部13人，有乡镇工作经历的仅1人，系2012年公开选拔从副镇长考录市直副处级职位，从一个侧面反映出乡镇年轻公务员正常晋升处级领导岗位的可能性极低。约30%的受访对象认为“上不去”是乡镇公务员的最大苦闷。

（五）人际因素

年轻公务员普遍面临着人际关系协调难题。一方面在处理同事之间的关系时感到吃力，与老同志间存在明显代际隔阂。工作观念和工作方法差异很大。另一方面较少与领导交流，很少提出建议，担心领导不接受。而乡镇领导对年轻公务员安排任务多，谈心交流少，关心支持不够，致使他们感受不到组织关怀、“大家庭”温暖，有的产生孤独与自卑心理。再一方面是干群关系紧张，由于政策解读与落实不到位，奔走在一线的年轻公务员常成为少数群众泄私愤的“出气筒”和“减压阀”，深陷受人指责没有面子和社会地位低下的焦虑苦闷中。

三、对策建议

加强贫困地区乡镇年轻公务员队伍建设，是在实践中特别是在基层一线培养锻炼干部的有效路径和长远大计。着力构建“选准、培优、管好、用活”组织建设管理机制，打造一支有信念有信仰、数量充足、结构合理、专业匹配、担当有为的乡镇年轻公务员队伍。

（一）建立“选准”的择优机制，拓宽来源及结构优化

1.改进乡镇公务员考录办法。从贫困地区招不到、留不住优秀大学毕业生的“马太效应”分析。应加强顶层设计，优化“空间布局”。实行乡镇公务员笔试时间全国统一、省（市）自行组织，避免出现“考试专业户”。鼓励贫困地区大学毕业生回原籍报考，适当设定户籍条件，用好回家乡的“永久牌”人才。严禁同级机关跨区域遴选公务员，减少发达地区对贫困地区人才“掐尖”。

2.打破公务员调任壁垒障碍。一方面要打破身份界限，科学设定条件，健全事业编制人员调任乡镇公务员的用人机制；另一方面落实不唯年龄、不唯学历的要求，探索从乡村企业家人才、退伍士官、优秀回乡年轻人中选拔乡镇公务员，对懒政、惰政的公务员形成倒逼机制，制造一定压力促使其积极从政。

3.加大选调生工作力度。建立激励选调生到贫困地区工作的长效机制和政策措施。增加选调数量，保证贫困地区每年选调的应届优秀大学毕业生不低于本年度公务员考录计划10%。优先选调重点高校和紧缺专业的优秀毕业生，并把能否适应基层环境作为必要条件，让选调生综合素养结构更契合贫困地区发展需要。

4.探索实行“编制周转池”。以县为单位，拿出编制总数的5%左右供乡镇“周转”，专门用于培养选调生等后备力量，缓解“空心化”现象，使乡镇在有效履行职能、服务群众的同时，更好地承担为党和国家培养锻炼干部人才的功能。

  （二）建立“培优”的成长机制，补钙壮骨及递进历练

1.教育培训“补钙”。加强初任培训、任职培训, 强化理想信念宗旨教育，增强乡镇青年公务员固根守魂、扎根安心的定力。通过 “送教进乡”、巡回宣讲和领导干部“讲授”等形式，优质培训资源向乡镇延伸。实施《培训量化考核办法》，建立述学评学考学制度，督促年轻公务员精神“补钙”、知识“补缺”、经验“补盲”和能力“补弱”，提高用化解矛盾、推动工作的能力。

2.一线实战“炼钢”。坚持基层成长导向，通过定岗压担、多岗轮换等形式，对综合素质好、有培养前途的年轻公务员，多放到“吃劲”的岗位、艰苦的地方,参与脱贫攻坚、乡村振兴、环境保护等中心工作,多几次“热锅上蚂蚁”经历，提升组织动员、处理实际问题、化解复杂矛盾的能力。加强过程考核，倒逼干部沉下去、融进去，一身土、两脚泥，让年轻干部“百炼成钢”。

3.异地交流“打铁”。探索在先进发达地区与落后贫困地区间异地交流挂职学习等多种形式的打铁锻炼机制，如选派第一书记、驻村工作组等作为磨炼培养平台，以此来提高贫困地区年轻公务员的综合素质，避免因能力恐慌引起的心理焦虑。

4.压实责任“育苗”。统筹选育管用,优化成长路径。建立“导师”制，乡镇党政正职带头联系，为每位新录用公务员指定一名“导师”,培养期3年,明确传帮带职责,帮助他们熟悉情况、融入基层,提高群众工作本领。完善发现储备、培养锻炼、选拔使用和管理监督的全链条机制,注重“精准滴灌”、建立“成长档案”、实施跟踪培养，保证使用上有梯队、选择上有空间。

   （三）建立“管好”的监督机制，规范有序及精准有效

1.推动乡镇工作规范化。构建以责定权的规范化管理机制，推进乡镇治理体系与能力现代化。赋予乡镇资源、服务、管理等权力，解决好乡镇“权力与责任”对等。严禁假借“属地管理”将责任转嫁给乡镇。严控“一票否决”事项，除中央、省委省政府确定的外，各级党委、政府等一律不得增设或变形设置“一票否决”事项。切实为乡镇减负、解压、松绑。

2.推动绩效考核精准化。根据不同乡镇类型，针对不同层次、不同岗位，进行分类考核、量化评分。突出政治考核、作风考核、实绩考核,完善考核办法，充分运用考评结果，真正与干部使用、评先、奖励、治庸、问责等挂钩，做到素质优劣、工作好坏有考核、有说法、有做法，放大激励效应。

3.推动组织生活长效化。以基层服务型党组织建设等为载体，严格“三会一课”等制度，教育引导乡镇年轻干部持续加强党性锻炼，不断激发扎根基层、服务群众的内生动力。健全乡镇干部密切联系群众制度，帮助他们培养良好从政道德，养成过硬作风。

4.推动监督管理常态化。严格监督执行新录用乡镇公务员最低服务年限，一般不得借调，因工作特殊需要短期借调的应事前征得同意，原则上不得越级借调，借调时间不得超过半年。加强选调生日常管理监督, 不搞待遇特殊化,不设成长路线图,防止选调单位看不见管不到、所在地方碍于情面不愿管不敢管,防止选调生存在“镀金”“做客”心理,保证锻炼时间和效果。

（四）建立“用活”的激励机制，内生激励与关心厚爱

1.拓宽成长进步晋升机制。用人导向是最重要、最根本、也最管用的内生激励。乡镇和县直机关领导干部出现空缺时，优先从具有乡镇工作经历的干部中选拔；选拔县级党政领导班子成员，优先考虑具有乡镇党政正职经历的干部。确保从乡镇成长起来的干部在县领导班子中占据一定席位。让干得好的乡镇年轻公务员晋升有机会、有出路。

2.实施薪酬动态增补机制。制定工资待遇向贫困地区乡镇倾斜的具体办法，加大薪酬动态补贴力度，健全津贴正常增长机制，实行省（市）级统筹，保证贫困地区乡镇公务员薪酬不低于全省同级公务员平均水平。完善职务职级并行的双梯制度。建议制定出更为宽松可行的基层公务员非领导职务晋升办法，使广大基层公务员在能晋级的时候，更能享受晋职的喜悦。对在乡镇工作满30年或担任乡镇领导职务满20年的公务员退休时，给予提高退休工资待遇或者一次性奖励。

3.完善积分考核机制。探索建立公务员服务基层积分制，完善考核对象的区分度、考核指标的科学度及考核绩效的使用度并赋予相应分值。积分用于同等条件下优先晋职晋级、遴选、子女在城市入学等，使乡镇成为优秀年轻干部的“蓄水池”。