中小城市不发达，是我国区域、城乡发展不协调、不充分矛盾的突出表现。党的十八大以来,由于城镇化的持续发展，国家大力支持中小城市和小城镇建设，各地正崛起一批新生中小城市，对撤县设市等行政区划调整提出了新的要求。为适应这种要求，2017年我国启动了撤县设市的行政区划调整，到2018年年底，全国有18个县先后获批撤县设市，还有一批县正积极争取撤县设市。在这种背景下，为促进新生中小城市的健康发展，又避免出现如上个世纪90年代出现的“撤县设市热”问题，有必要深入研究新时代我国新生中小城市与行政区划调整问题。

一、问题的提出；新生中小城市发展与行政区划之间的矛盾

新生中小城市包括新生中等城市和新生小城市，是我国改革开放以来工业化推动新型城镇化快速发展而形成的新现象。新生中等城市是由小城市发展而来的，人口和经济规模已达到中等城市规模，一般都是地级市，也有少数县级市；新生小城市是指人口和经济规模已达到小城市规模，但行政区级别尚是镇级的小城镇，通常是县城或特色大镇。无论城镇是什么行政级别，新生中小城市都在按其自身的规律蓬勃发展。这样，当前我国新生中小城的发展，就与行政区划存在着一些突出问题与矛盾。

我国新生中等城市在行政区划问题上面临的突出问题，主要是一些地级市存在“一市一区”问题，根据对宪法第三十条的解释，设区的市不能只有一个市辖区，这是历史遗留的问题。因为这些新生中等城市大多是在上个世纪90年代未至本世纪初“地改市热”时成立的地级市，驻地的市区原来只是县级市，有的甚至只是县，撤地改市时有的便把这个县级市或县改为市辖区，形成“一市一区”的行政区格局，市辖区面积过大，人口过多。如安徽省宿州市是1998年撤销宿县地区而设立的地级市，市政府驻地由原来的县级宿州市改设为埇桥区，而县级宿州市是1992年刚由宿县改为县级市，建市只有6年，2017年常住人口190万人，面积2868平方公里，是全国人口最多、面积最大的市辖区。就全国而言，宿州市的情况也普通存在。我国撤地设市的范围很广，全国地级市总数由1995年的210个增加到2005年的283个，2017年又增加到294个，其中，河北、山西、辽宁、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、广东、海南、广西、陕西、宁夏等15省﹙区﹚已经没有地区行政公署，地级市全覆盖；吉林、黑龙江、湖北、湖南、西藏等5省﹙区﹚只有1个地区行政公署；甘肃、四川、贵州、内蒙古4省﹙区﹚分别有2～3个地区行政公署；超过3个地区行政公署的只有新疆、青海、云南3省﹙区﹚，但都是人烟稀少的高原或森林。如此广泛的“地改市”，许多地级市都存在“一市一区”问题。经过20多年发展，这些地级市已成为所在地区的中心城市，“一市一区”的行政区划严重制约了这些中心城市的发展和功能提升。

新生小城市面临的问题更为突出。因为针对上个世纪90年代中期出现的“县改市热”问题，国家于上世纪末冻结了县改市的行政区划调整，但大城市的边界扩区没有控制，一些大城市周边的县级市改为市辖区，导致全国县级市总数由1995年的427个减少到2017年的363个，而这期间我国的城镇化率由29.04﹪提高到58.52﹪，提高了29.48个百分点。根据发达国家的实践，当一个国家城市化水平处于大幅度提高阶段，城市总数会有较大幅度增加，新增的城市基本上都是小城市。如美国城市化率由20﹪提高到50﹪时，城市数由392个增加到2772个，日本城市化率由38﹪提高到70﹪时，城市数由166个增加到552个，美日新增的大批城市多是小城市。而我国的城镇化率由32﹪﹙1997年﹚提高到58.52﹪时﹙2017年﹚，城市总数不仅未增，反而从668个减少到657个，减少的主要是县级小城市。我国这20年是新型城镇化快速发展阶段，却出现县级市总数只减不增的现象，一些经济强县已成为次区域的经济中心，县城的人口、经济、建城区尽管己发展达到小城市规模，但却不是县级市，削弱了对周边地区的辐射与带动功能；一些特色镇尽管已发展为经济强镇、人口大镇，已成长为新生小城市，但只是镇的行政建制，镇党委、政府承担经济社会发展事务量等于甚至超过一个普通县的规模，但却没有县级党委、政府的权限，责任和权力严重不对称，严重制约了这些特色镇的发展，也是导致我国城乡发展不充分、区域发展不协调、城镇化发展和城市体系发育不平衡的一个重要原因。

这些问题已引起党中央、国务院的高度重视，正在从战略、规划、政策等多重层面采取措施、解决问题。2015年12月底党中央召开城市工作会议，提出城市工作是一个系统工作，要尊重城市发展规律，坚持中小城市和小城镇协调发展。党的十九大报告对新时代我国新型城镇化的发展格局作出了科学解释，即“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，突出了小城市和小城镇在我国新型城镇化发展中不可怱缺的战略地位。李克强总理在2017年《政府工作报告》中更明确指出：“支持中小城市和特色小城镇发展，推动一批具备条件的县和特色大镇有序设市”，表明我国正式启动新一轮的撤县设市、特色大镇设县级市的行政区划调整。

在省区层面，一些地方党委、政府根据中央精神，在培育和发展新生中小城市方面也积极探索实践，其中，浙江省、山东省的探索最早。如浙江省在2010年2月就决定，在保持镇的建制不变、符合法律法规前提下，先在温州市的龙港镇、柳市镇、塘下镇、瓯下镇、鳌江镇等5个县辖镇进行试点，赋予试点镇与县﹙市﹚政府基本相同的经济管理权限，调动了这些镇的积极性；2010年8月，山东省也宣布对27个经济、人口大镇赋予部分县﹙市﹚政府经济社会管理权限的试点，目标是培育发展为新生小城市，加快了这些大镇的经济社会和功能升级。这些省区的试点时间虽不长，但效果都很明显，一批新生中小城市蓬勃发展。如浙江省苍南县龙港镇在1984年建镇时只有8000人，2017年已发展成为人口42万、GDP达277亿的新生中等城市。其他省份新生小城市的发展情况也都喜人。如我国第一经济强镇广东省佛山市狮山镇，2017年人口达67.4万，面积330.6平方公里，GDP高达1000亿元，超过了一些地级市的经济规模。此外，泛在性广覆盖的互联网为新生小城市的发展也创造了新的外部条件，如阿里巴巴集团2019年1月30晚发布2018年的数据，淘宝超70﹪的新增消费者是四五线及以下城镇的网民，互联网市场的下沉也证明了我国新生小城市的发展之势。

从这些省区的实践看，一方面，新生中小城市蓬勃发展，显示出巨大的发展活力；但一方面，新生中小城市的蓬勃发展与行政区划又产生了新的矛盾。一些地级市存在的“一市一区”问题，中心城区长大了，但市辖区只有一个，如同“大个子穿小衣服”；不少经济强县和特色大镇己成为新生小城市，但没有城市的管理权能，镇的行政管理层次更低，出现了“小马拉大车、大脚穿小鞋”问题。这些问题都严重限制新生中小城市的发展，不利于推进城乡间、区域间的协调、充分发展。党的十九大提出，进入新时代，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充分发展之间的矛盾，又提出要实施区域协调发展战略和乡村振兴战略，而我国新生中小城市发展与行政区划之间产生的上述矛盾，是我国社会主要矛盾在区域空间的突出体现，也是实施区域协调发展战略和乡村振兴战略在行政体制上的一个重要障碍。培育解决新生中小城市发展与行政区划之间的矛盾就显得越来越迫切。

为解决这个问题，根据党中央的部署，国务院于2017年“解冻”了撤县设市的审批，当年有6个县获批撤县设市，分别是河北省平泉县、浙江省玉环县、陕西省神木县、四川省隆昌县、湖南省宁乡县、贵州省盘县；2018年又有12个县获批撤县设市，分别是陕西省彬县、江苏省海安县、湖北省京山县、黑龙江省漠河县、山西省怀仁县、贵州省兴仁县、安徽省潜山县、广西壮族自治区荔浦县、山东省邹平县、甘肃省华亭县、云南省水富县、河北省滦县。各省市还在积极申报撤县设市，近几年还会有一批县撤县设市或撤县设区。但是，如何遵循城市发展规律的客观要求，既要科学、合理、适时地撤县设市、撤县设区，又要避免再一次出现“撤县设市热”“撤县设区热”问题，使行政区划调整既适应新生中小城市的发展，又促进新生中小城市的繁荣，就需要从理论上继续深入探索，为新生中小城市的健康发展和行政区划的合理调整提供理论支持。

二、新生中小城市与行政建制市的区别与联系

新生中小城市与行政建制市﹙包括地级市、县级市﹚，是两个完全不同的概念，两者既有性质上的区别，又有内在联系。

新生中小城市与行政建制市的区别是，行政建制市﹙包括地级市、县级市﹚是行政区概念，是以宪法为依据，有可量化的法定标准，按照法定程序经过行政批准而设置的，有完善的行政机构，有相应的行政等级和权力，对所辖区域经济社会事务有有明确的管理责任。新生中小城市则是功能性概念，表示某个县级市或县对经济社会发展的集聚、辐射功能己超越本行政区的空间范围，成为所在较大区域的经济、文化、要素集散中心，具有区域增长极的功能。新生中小城市并不一定就是地级市、县级市，因为作为功能性概念的新生中小城市不需要行政认可，也没有行政等级和相应权力。

新生中小城市与行政建制市的内在联系是，新生中等城市通常是由县级市发展而来的，新生小城市通常是由县或建制大镇发展起来的，这是我国新型城镇化快速发展出现的新现象。当某个县级市的人口规模超过50万人时，就成为新生中等城市，这类城市在建制上是地级市，比县级市不仅高一个行政管理层级，还有更强的发展能力。当某个县的经济社会和城镇化发展到比较成熟的程度而成为新生小城市时，就可能会获批撒县为县级市，在发展能力上比县强，在行政管理权能上比县全；己融入中心城市的会撒县设区，成为地级市的辖区。因此，行政建制市是新生中小城市发展到成熟程度时的必然趋势。

新生中小城市与行政建制市的联系与区别表明，新生中小城市作为功能性概念，是社会生产力发展的结果，属于经济基础范畴；行政建制市作为行政区概念，是生产关系发展的要求，属于上层建筑范畴。根据生产关系必须适应生产力的发展、经济基础决定上层建筑的马克思主义基本原理，新生中小城市的发展必然要求行政区划调整。这就决定了，新生中小城市与行政建制市的出现是先后关系，即新生中小城市的出现在先，行政建制市的出现在后，只有当新生中小城市发展成熟了，才可能获批为行政建制市。一个新生中小城市或建制大镇成为某个等级的行政建制市，只要达到国家规定的设市标准，一件行政批文就实现了；但是，一个县级市或建制大镇成为一个新生中小城市，则要有一个较长期的发展过程。由此可得出这样的结论：一个地区要撤地设立地级市，一个县要撤县设立县级市，或一个建制大镇要撤镇设立县级市，成为新生中小城是必要条件，经济社会发展水平达到国家规定的设市量化标准是充分条件。从我国现阶段城镇体系发育的短板看，主要是撤县设市的行政区划调整。因此，要全面认识撤县设市的充分必要条件，正确引导撤县设市的行政区划调整。

从理论上看，全面认识撤县设市的充分必要条件是极为必要的。因为县和县级市在建制上虽然是相同的行政级别，但在功能上却有根本区别。县作为一级行政建制，在我国起于2000多年前的秦朝，一直延续至今，自古就有“郡县治天下安”之说，说明县作为国家治理的地理单元，具有行政治理的功能。市作为一种行政建制，在我国是起于近代，至今只有100多年的历史，不仅具有行政治理的功能，还具有区域经济中心的的功能，标志其已成为区域经济发展的增长极。从县和县级市在我国历史演变的区别看也表明，一个县若撤县设市，首先必须成为新生小城市，具有县域经济中心和增长极的功能，所以说这是撤县设市的必要条件；有了这个必要条件，才会引起国家的重视，考虑这个县是否应该撤县设市，如果这个县具备了国家规定的设市量化标准，包括人口、面积、产业结构、经济实力、基础设施建设水平、基本公共服务程度等，具有撤县设市的充分条件，就会批准撤县设市。可见，撤县设市的充分与必要两个条件缺一不可，需要全面把握。

由于某个县撤县设市必须先成为新生小城市，那么，对于有撤县设市战略考虑的某些县来说，应该按照城市发展规律的客观要求推进本县发展的战略转型，向建设新生小城市方向升级。这就需要进一步研究，我国新生中小城市发展的一般规律是什么。

三、新生中小城市发展的一般规律

2015年12月底党中央城市工作会议明确提出，城市建设要尊重城市发展规律，建设新生中小城市也是如此。从实践上看，由于每个新生中小城市的历史文化基础和自然、地理及经济等诸方面的发展条件不同，都会有符合自身个性特征的发展规律，但从理论上看，作为一种类型的城市，总会有反映其共性特征的一般规律。这里讨论新生中小城市发展的一般规律，就是这种具有共性特征的发展规律。

新生中小城市是所在区域的经济文化和社会活动中心，生存和发展是由其所在地区经济、社会和自然条件所决定的，而经济、社会和自然都有各自的发展与演变规律，并且又是相互促进、相互制约的，这样，新生中小城市的发展规律，就可分解出经济发展规律、社会发展规律和自然发展规律三大规律，而且，这三大规律有机地集成，在相互促进、相互制约中，形成每个新生中小城市自身特有的发展规律。

就经济发展规律而言，新生中小城市作为某个区域空间的经济增长点，非农产业成为主体，会提供大量的非农就业岗位，形成“产业—就业”拉动型的城市发展规律，吸引周边农村人口就地就近城镇化，或吸引在外地务工经商的农村劳动力返乡城镇化。这样，根据“人口流向工作、工作由产业造就”的客观规律，有了产业就会有就业岗位，有了就业岗位就会集聚人口，有了人口集聚就会有城市，这是每个新生中小城市发展必须遵循的经济发展规律。遵循这个发展规律的客观要求，每个新生中小城市应把发展经济作为第一要务，主要是发展非农产业、兴办产业集聚区，吸引劳动力和人口集聚，为新生中小城市的发展奠定经济支撑。

就社会发展规律而言，新生中小城市在发育和成长过程中，因为经济发展会带来人口的集聚，而人又有各种各样的社会需求，社会事业必然与之相应而发展起来，相应地，还要有支撑起人的经济社会活动的市政基础设施和公共服务条件，而这一切又都需科学的管理，包括社会管理和市政管理，形成“经济—社会—管理”同步型的城市发展规律。人口集聚越多，对市政基础设施和公共服务条件的要求也就越多；经济发展越好，就有条件逐步完善市政基础设施和公共服务，社会事业也会有条件发展，对社会管理和市政管理的要求也会越来越高，这是每个新生中小城市发展必须遵循的社会发展规律。遵循这个发展规律，每个新生中小城市应在经济发展的基础上，把基础设施建设、发展社会事业和公共服务以及完善社会治理作为基础性要务，努力增加公共产品供给，提升公共管理水平，为新生中小城市的发展提供公共服务支撑。

就自然发展规律而言，新生中小城市的发展依托于当地的自然地理资源条件，不能超越自然环境的承载力，同时又会改善当地的自然地理环境，不断提升人口与生产要素的集聚力。新生中小城市与自然地理环境所形成的这种关系法则，要求每个新生中小城市的发展过程应在城市规模、空间结构和人口密度三个方面与自然发展规律不仅相适应，而且相关联，形成“规模—结构—密度”相宜型的城市发展规律，这是每个新生中小城市在建设过程中必须遵循的自然发展规律。遵循这个发展规律，每个新生中小城市应从实际出发，统筹生产、生活、生态三大空间，突出生态优先和生态文明建设，合理规划城市规模，形成合理的街区结构和空间密度，为新生中小城市的发展提供宜居性保障。

上述三大规律是密切联系的，形成既相互促进又相互制约的密切关联。而且，三大规律的促进与制约关系是同步、同量、同度的，从而有机集成为新生中小城市发展的一般规律。遵循这样的一般规律建设新生中小城市，就会保障每个新生中小城市的高质量发展，而这又是我国进入新时代对新型城镇化发展的最基本要求，进而又会带动所在区域的高质量发展。

形象地说，三大规律有机集成为如下图所示的“正三角”发展关系，每个规律各为这个“正三角”的一条等边，所形成的“正三角”面积，就是每个新生中小城市的发展边界，既不能越过，也不能留白，因为“越过”就超出了人口与生产要素的承载力，“留白”就会造成自然资源和社会资源的浪费与损失，都不符合新生中小城市高质量发展的最基本要求。这样，结合各新生中小城市的具体情况和特定条件，就形成了每个新生中小城市自身的发展规律。