1．引言

在当今全球化、市场化、区域一体化成为总体趋势的背景下，城市密集群体正成为区域竞争的主要单元，城市之间日益强调合作发展。在由“行政区经济”向“经济区经济”的转变过程中，城市行政区域交界处的跨界区域更多受到重视，也成为新时期区域规划关注的重点问题。

但现实情况却不容乐观，跨界区域常以景观品质较低、生态环境恶化、基础设施对接不畅等问题成为影响城市合作的阻碍因素。同时单一化的目标导向，集中大规模产业园区的规划手段，缺乏弹性的规划模式在今天难以真正奏效。作为跨行政区规划的画龙点睛之笔，消除阻碍因素，提升空间环境，促进跨界联系应成为如今跨界地区规划应解决的核心问题。

2018年10月6日，国务院正式批复《淮河生态经济带发展规划》，淮河生态经济带正式上升为国家战略。作为淮河生态经济带的核心城市和安徽省重要的城市组群，蚌埠、淮南两市应在反思传统城市合作模式的基础上有所创新，提升城市能级从而增强区域整体竞争力是未来的核心任务。因此，将蚌埠、淮南市及周边地区统筹考虑，编制《蚌淮（南）城市组群城镇体系规划》，从城乡规划的角度思考蚌淮两市的新型合作模式及跨界地区的规划应对策略。

2. 城市跨界合作的总结与反思

2.1传统合作模式总结

对合作模式的研究一般从合作动力、基础、目标、领域等方面展开。90年代起城市跨界合作在我国发达地区逐步展开，合作双方多位于沿海发达地区，在正式合作开展之前有一定的非制度合作基础，并历经20余年的演变已形成了较为固定的如下特征。

（1）行政力和市场力、社会力是合作的三大动力。刘永敬，罗小龙等认为跨界新区的动力机制包括政策驱动型、互动发展型和市场引领型^[1]，蒋成钢、罗小龙等认为跨界合作的实施主要依赖市场驱动力和行政驱动力等^[2]。

（2）差异化的现实特征以及具备互补条件是合作基础。从改革开放初期的深港、珠澳“前店后厂”的合作模式^[3]，以及近期为疏解北京非首都职能而在京津冀范围内建设多个“联合新城”^[4]，以及广佛同城化、西咸同城化^[5]等一系列案例可看出，发展阶段和城市体量有一定差异的“强—弱”型城市合作更易开展。其根本原因在于双方具备互补优势（土地、廉价劳动力、资本等）。

（3）产业发展是合作的主要领域。合作开展的领域集中于共建产业新区、交通设施，共塑旅游品牌以及共保生态环境^[6][7]。其中建设产业园区见效快、收益多，符合地方政府秉承的“增长主义”，是众多城市在初期选择合作项目的首要选择，也是传统合作模式的重要内容。

（4）实现一体化是最终目标。城市合作的最终目标都是打破行政壁垒，实现区域一体化特别是经济一体化，从而提升各自竞争力，实现共赢。

传统合作模式在20余年里带动了诸多城市之间的合作，为实现产业转移、缩小区域差距做出了巨大的贡献。但时至今日，这种模式开始暴露出一定的弊端。其中后期缺乏动力是一大主要问题。蒋成钢、罗小龙等对江阴—靖江园区的发展历程做出总结，随着后发地区经济持续发展，经济差距缩小，两地由合作转为竞争关系，再加上省级政府战略决策的转变，行政动力较弱，跨界合作在中期遭遇困境^[2]。

究其原因，城市合作是一个动态演进的过程，受到各种因素影响容易出现波动。在经济领域内开展合作的双方是利益共同体的关系，是基于正和博弈的合作。一旦单方不再拥有获利空间，这种合作就难以持续。

2.2 合作模式新思考

随着城市与区域空间的演进、竞合趋势不断变化，以及城市群体的地域特征不同，传统合作模式不再适用于所有地区，在多重因素的影响下城市合作模式向更加多元化的方向发展，出现了如下新的特征。

（1）行政力仍为主导，但干预方式有所变化。一方面，上级行政力量仍将是城市合作的主要动力来源，但地方政府区域发展的重大决策也开始施加影响，市场和社会力量也在逐步壮大中参与合作进程。另一方面，中央、省级政府的宏观调控领域、方式开始出现变化，在生态保护和社会治理方面使用刚性管控和强制性指标的方式逐步加强要求，而在产业发展和经济增长逐步放权，体现弹性引导的特点。

（2）平级城市间出现合作基础，逐步展开合作。一方面，区域城镇体系更加扁平，地域劳动分工逐步细化，力量对比均衡的平级城市间的互补优势将逐渐显现；另一方面，区域空间管治中的水平协作趋势日趋明显。以上两点使得行政层级持平，实力大体相当的城市政府加强合作，形成增长联盟。

（3）一体化的内涵更加丰富，强调综合竞争力的提升。由于发展理念的转变，地方的政绩考核指标开始发生变化，对城市合作的目标导向产生重大影响，不再仅强调经济一体化，经济、社会、生态、空间等要素的综合提升才是一体化的全部内涵。

（4）合作领域扩大，优先次序差异化。经济增长不再是最主要被关注的内容，诸多公共事务如生态环境治理、交通设施提升、基础设施建设等都已被提上日程并加以实施。不同的城市依据实际情况选择合作领域的优先次序不同。

表1 传统城市合作模式与新时代变化趋势的特征总结

在以上趋势的共同影响下，城市合作发生转变，城市之间由短期、局部的利益共同体转而形成长期的、相互联系更紧密的命运共同体成为可能。特别是在合作领域开始转向重大公共事务的过程中，诸如黄金水道治理，区域级交通设施新建等对城市生命周期有全局性影响但依靠单个城市无法彻底解决的一系列重大问题能够通过新型合作模式实现，相比于传统模式，这将更有力地消除阻碍因素，促使城市群体更加可持续的向综合一体化的目标迈进。

3. 跨界地区规划模式总结

跨界地区是基于区域政策和地方经济发展形势所需，在行政边界地区形成的具有一定空间范围、组织形式和特定管理构架的战略性地域单元，是众多区域规划和城市合作关注的战略性空间。只有城市之间有合作或一体化的趋势，其跨界地区才具有研究意义。城市合作是前提，是指导跨界地区规划的上位要求。城市合作的重点，方向决定了跨界地区规划如何做。合理确定跨界地区的建设模式，有序推进开发活动是推动城市合作的重要抓手。

在传统合作模式下，城市政府希望把跨界地区建设成以大型产业园区、产业新城为主体的城镇密集区域，如江阴—靖江园区^[6]、安徽省皖江城市带的江北、江南产业转移集中区等^[8]，小池跨界新区^[9]等。与其模式所展现的进程特征基本相同，跨界产业园区在前期发展迅猛，而一旦城市合作的动力、态势发生变化，其发展前景将变得难以预测，因此出现成败参半的实施效果。

在合作模式变化的前提下，跨界地区的规划建设理念、方法有必须有所转变，集中建设的产业园区不再是空间形态的主体，城市合作的重点领域选择将对跨界地区的规划产生决定性的影响。

4. 规划区域背景

4.1 蚌埠淮南两市简介

蚌埠、淮南两市均位于淮河中游，安徽省北部。蚌埠市被称为“火车拉来的城市”，是区域综合交通枢纽之一，是华东地区综合交通枢纽和先进制造业基地，淮河流域中部和皖北地区中心城市。淮南市“因煤而兴”，是典型的资源型城市，被列入国家级资源型城市转型试点市之一，是华东地区的国家能源基地，皖北地区重要的中心城市。2016年，蚌埠市常住人口为333.1万人，GDP总量为1385.82亿元。淮南市常住人口为345.6万人，GDP总量为963.84亿元。

4.2 建立蚌淮城市组群的必要性

强调蚌埠、淮南两市合作，组合成为蚌淮（南）城市组群是顺应淮河生态经济带战略建设，以及带动安徽省皖北地区振兴发展的有力策略。蚌埠、淮南与江苏淮安、盐城市和河南信阳市共同成为淮河生态经济带的核心城市。随着《淮河生态经济带发展规划》的批复，淮河流域生态环境提升、绿色发展成为两市合作发展的最主要任务，而这一任务需要多座城市通力合作才能完成。同时，蚌埠、淮南两市均为皖北中心城市，两市合作及协同发展必将提升皖北地区核心城市的集聚能力，带动皖北其他区域发展。同时，两市的公路里程为60km，空间距离较近，具备合作发展的可能。

4.3  蚌淮两市合作现状

蚌淮两市处于跨界合作的初级阶段。虽然两市地缘相近、人文相亲，有一定的地域文化认同感，但两市实际经济、交通联系和组织制度方面的合作较为薄弱，这体现在以下几个方面。

（1）建设用地层面的跨界融合程度低，未有相向发展态势。蚌埠市10年来建设用地主要向北跨过淮河发展，西南方向的建设用地增长数量较少；而淮南市则向南跨越舜耕山建设山南新区，东北同样不是拓展的主要发力方向。两市最新编制的城市总体规划也认为发展方向应呈现背离的态势。

（2）虽有一定基础，但尚未形成频繁而固定的人员往来联系。腾讯位置大数据平台2018年2月1日至2月25日的汽车出行数据（迁入、迁出量均统计）显示，以汽车出行的近域范围来看，与蚌埠市联系最密切的城市是滁州市，淮南市排名第4；与淮南市联系最密切的城市是合肥市，蚌埠市排名第5。从对两市居民出行情况的问卷调查来看，18%的蚌埠居民基本不去淮南市，35%的淮南居民基本不去蚌埠市，总体来看两市缺乏稳定的人员通勤联系。

图1 蚌淮两市居民来往频率统计

（3）企业和政府之间缺乏持续而稳定的交流。在组织与制度空间方面，两市虽在2013年签署《共同推进蚌埠-淮南全面合作发展框架协议》，但两市开展的实质性合作较少，多停留在信息交流层面。以生态合作为例，城市间的生态保护合作可分为三个层次：政府间签订协议，各市政府、环保部门召开联合会议，环保部门相互交流调研以及召开学术会议等。蚌埠与宿州市，淮南市与合肥都市圈各城市已签订政府协议，在最高层次建立稳定起的生态保护合作机制。而蚌埠与淮南市目前的生态保护交流仅停留在环保部门的相互交流上，合作频率低，合作机制不健全。

4.4 蚌淮新型城市合作模式

从两市的现状城市规模与联系程度来看，蚌淮两市均是中部地区Ⅰ型大城市，与区域性特大城市相比能级不足，且实际联系较弱，不具备传统合作模式的基础条件，也无法走传统合作的一般路径。两市应创新合作模式，争取成为中西部平级城市合作的典范。

在城市合作模式走向多元化的今天，两市应尊重城市合作规律，充分利用有利条件，合理选择合作领域，科学决定合作时序，探索属于自己的城市合作模式。具体来说，应抓住国家和安徽省对淮河生态经济带高度关注这一历史机遇，以淮河生态治理和流域空间品质提升为首要任务，其次建设一系列联系两市的交通设施，同时利用两市各自具有的创新优势吸引新经济落地，从以上三个方面提高两市的联系水平，将两市的合作层面提升到更高的高度，也从整体的角度解决事关两市发展的若干重大问题。

图2 蚌淮新型城市合作模式下的合作领域和具体措施

5. 跨界地区规划应对策略

5.1 跨界地区建设现状

从地理区位，经济与交通联系等角度划定跨界地区的规划范围。除去蚌埠和淮南市边界处的若干乡镇外，凤阳县在空间上与两市均相接并形成三角结构，有一定的经济社会联系，所以划定研究范围时，需将凤阳县部分镇同时纳入。因此跨界区域总共包括两市一县共6个镇，总计面积570km²。

蚌淮跨界地区目前尚无大面积集中建设用地，以农业和生态空间为主，城镇聚落形态以散点状的小城镇为主。这一地区有天河水源地、上窑山国家级森林公园、凤阳山风景名胜区、高塘湖湖泊水体等大型生态斑块，生态资源丰富，但存在生态破坏现象，如上窑山森林公园内存在众多的采矿用地，对山体和森林植被造成破坏。另一方面则是交通联系不畅的问题。除高速外，沟通两市中心城区的公路只有G206，且总体路况较差，缺乏交通微循环联系网络。

5.2 发展定位与目标

根据蚌淮城市新型合作模式的要求，跨界地区应打破新建大规模产业园区、新城的传统开发模式，以生态良好、交通提升、产业升级为核心目标，以共同开展生态修复工程和推进设施建设为重点任务，以大面积绿色开敞空间和有限、弹性、注重空间品质的小尺度建成空间为主要形态。

因此，将蚌淮跨界地区定位为生态文明样板区、产业创新示范区，兼具生态保护、产业转型、创新培育、特色塑造等多项任务。能有效应对未来不确定性的跨界地区。在规划导向、目标定位的基础上，确定生态治理、交通联系、创新培育等策略。

5.3 生态治理策略

（1）生态保护格局确定

在以生态保护、生态治理为首要任务的合作模式影响下，需首先明确蚌淮跨界地区的生态保护重点。由于生态问题的系统性和全局性特征，必须在更大区域范围分析。

蚌淮城市组群的全域生态网络为“三带、五区、多廊、多点”。跨界地区位于天河—高塘湖生态片区之中，淮河、芡河—天河—凤阳山区域级生态廊道的交界处，在全域的生态网络中占据重要地位。在蚌淮城市组群的核心区层面，生态网络被细化为“一带三廊多点”，跨界地区的高塘湖、上窑山、天河、凤阳山四大生态斑块的地位逐渐突出，成为除淮河外生态治理的重点所在。

图3 蚌淮城市组群全域与核心区生态网络结构图

（2）淮河岸线周边用地调整

跨界地区落实淮河治理的整体要求，距离淮河岸线1公里、5公里、15公里的缓冲区分别赋予不同的管控要求。1公里范围内严禁新建项目，不符合环保和安全要求的重化工、重污染企业，全部依法搬迁实现达标；5公里范围内严控新建项目，在建重化工项目实施对标评估，环保和安全不能达标的全部暂停建设，依法依规整改或搬迁。现有重化工、重污染企业实施提标改造，达不到最新环保和安全要求的，依法依规搬迁或转型；15公里范围内严管新建项目。

（2）重点斑块生态修复

基于前文对重点生态斑块的识别，在跨界区域内设立生态共同治理示范区，包括上窑山国家级森林公园、高塘湖及周边湿地和凤阳山风景名胜区，并分别确定了治理主体与措施，见下表。

表2 蚌淮跨界区域重点斑块的生态修复措施

5.4 交通联系策略

在交通干线建设方面，细化国家、省层面布局于此的重大交通设施局部线型和走向，形成由沿淮高铁、合蚌客专、合淮城际、京台高速组成的跨界地区交通大通道，在提高交通运输效率的同时减少对跨界地区用地的分割。规划在蚌淮跨界地区共形成 条交通大通道。

交通微循环提升方面，采用包括适当增加车道，改善路面等手段，提升现状G206道路通行水平，仍将其作为联系两市中心城区的主要普通公路。同时以沟通跨界地区各城镇、串联各规划产业组团为目的，微调省道、县道线型，打通断头路，消除错位交叉，在保持路网密度在合理区间的前提下适度新建部分主干道路，形成疏密有致的主干路网结构。

5.5 创新培育策略

在当今城市与区域空间的演进趋势下，都市边缘区由流动人口的集聚地转变为重要的创新场所。对于多个城市边缘的跨界地区来说，其更容易产生“边缘效应”，成为多种创新要素的集聚地。

跨界地区是两市合作开展创新经济培育的先行区，其中包括若干新经济的空间培育点。鼓励蚌埠市企业孵化器、众创空间和淮南市大数据企业进驻跨界地区，集聚创新要素带动跨界地区已有的机械制造、建材等传统产业升级。根据新经济对空间载体的需求，改变传统产业园区的高投入、高风险模式，促进建成空间与自然环境的有机融合，产业园区规划形成多组团、小尺度的网络化布局，并采用“白地”的弹性规划方法。

创新产业园区分为多个组团，依托蚌淮两市中心城区，结合跨界地区现有城镇、交通线路和生态环境优质地区布置，具体包含天河科技园、淮南高铁东站、马城、上窑等组团。每个组团的面积在4-5km²左右。各组团间通过交通线路联系，并具有一定的独立性。

借鉴弹性规划理念，提高规划应对不确定性的能力，创新产业园区的各组团用地性质不细分，采用“白地”手段进行控制，强调产城融合和功能混合。职住比不低于0.6，每一个组团“白地”允许的用地性质包括公共管理与公共服务类用地、工业用地、公用设施用地、居住用地、商业服务业配套用地、公共绿地等。各组团的地理位置差异决定其用地规模、允许用地性质、用地性质比例等要求存在不同。

图4 采用“白地”为蚌淮跨界地区预留弹性小尺度产业用地

6. 结论

在如今传统城市合作模式、效果受到质疑的情况下，对其进行总结和反思是十分必要的，同时也需结合国家发展政策、空间战略和城乡规划理念的转变，思考其新的转型之路。本文指出多元导向是城市合作的重要转型方向，且以蚌埠与淮南市为例提出了一条新的城市合作之路，即以生态治理为首要任务，通过生态保护、生态修复提升空间环境品质，吸引新经济在跨界地区集聚，从鼓励两市在发展新经济上的合作入手进而全面提升两市的合作水平和区域一体化程度。

需要指出的是，科学且合理，同时符合城市间合作发展规律的跨界地区规划是推进这一地区经济社会发展、空间治理提升的重要手段，同时也对突破行政区划制约，促进城市间合作起关键推动作用。