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公车改革探索近20年

日期：2012/9/14 8:39:09 来源：站内发布

【编者按：财政部近日开始统一组织全国事业单位公务用车清查工作，继中央部委集中公布“三公经费”后，公车改革再次成为舆论关注的热点。】

　　从1994年中办、国办联合颁发《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》至今，公车改革探索已走过近20个年头。虽然取得了初步成效，但仍然任重道远。因此，如何进一步深化公车改革，成为各界关注的一个重要话题。
　　公车改革怎样再出发？在改革的深水区怎样取得新的突破？基层公车改革如何协同推进？带着这些问题，本刊记者深入广东、浙江、江苏、贵州等地公车改革的基层一线采访调研，寻找答案。

　　看现状：公车改革探路难

　　公车改革已走过近20个年头，各地相继推出了不同类型的改革举措，这些改革有什么样的特点，进展如何？还存在哪些问题和难点？

　　地方公车改革进行时

　　8年前，贵州省遵义市汇川区在贵州的市、县(区)中率先实行公车改革，曾一度成为各方关注的焦点。
　　汇川区财政局监督科科长胡元梅是一名股级干部。2010年，她买了一台13万元的车，现在上下班或者去市财政局办事等都是自己开车。按照区里车改政策，胡元梅每月有720元的交通补贴，因为买车预支了4年的交通补贴的50%，所以现在每月实际能领360元。
　　此外，她还得到了5000元的购车奖励。胡元梅告诉记者：“以前我这个级别的公务员，很难有公车用，去市里办事要搭别人的车，很不方便，现在自己开车方便多了。”
　　2004年，汇川区实施区直机关公务用车改革，核心举措是取消个人公务用车，按级别和是否购车发放个人公务交通补贴；组建区车管中心，将原有公车集中起来有偿使用。
　　汇川区车改对象为区财政全额保障的区直机关在职公务员，四大班子领导干部和公、检、法部门暂缓车改，即只对正科级及其以下干部发放相应标准的公务用车补贴，但愿意参加车改的四大班子领导干部也可参加。
　　由于鼓励公职人员购买私家车，记者近日在汇川区政府大楼的地下车库看到，车库中停满了带有住宅小区出入证的私家车，由于车太多，来晚的车只能停在路边，大家上下班和出门办事都是开私家车。
　　8年过去了，在贵州，汇川车改依然是“独唱”。
　　记者调查发现，在货币化改革方向上更加彻底、目标更加明确的可能还是杭州和温州等地的公车改革。
　　杭州市自2009年5月起推行市级机关公车改革，到2011年7月宣告“收官”。除杭州市级四套班子，公、检、法及3个驻外办事处以外，其他党政机关、参公单位、民主党派、群众团体均在本次车改之内。
　　杭州市也成为全国首个全部实施车改的副省级城市，所有局级(副厅级)领导用车都需要自行解决。第三批车改结束后，杭州市公车数量将从车改前约1200辆缩减到400辆左右，总量减少三分之二。
　　与此同时，杭州市推行了向公务员发放车补的政策。根据普通公务员至局级公务员级别，车补从300元到2600元分为9档，每月直接打入公务员的市民卡，可以用于乘坐公交车、打的、加油等各项交通事务支出，但是不能取现，并且建立了公共交通专项经费，用于满足接待宾客等特殊需要。
　　今年4月，温州开始推行的车改力度更大，除省管干部用车、执法执勤用车以外，所有1400多辆公车全部拍卖处置，并提出了“近程货币化，远程市场化”两步走的规划。为确保效果，温州市还规定了公车改革“四不准”：不准借用或占用下属单位或其他单位车辆，不准接受企业捐赠车辆等，以杜绝“补贴照拿、公车照坐”。
　　杭州市纪委原常委方东晓介绍说，公车改革后公务员公务出行都要自掏腰包。虽然设立了杭州机关公务用车服务中心，但借用该中心车辆与打的一样，属于有偿计价使用。在杭州如果公务员购买私车，不享受任何购车补贴。“我们鼓励公务员利用公共交通或者自行车出行。”他说。
　　与货币化改革不同的是，江苏省东台市实施了租赁式和包干式的改革，被称为“东台样本”。据了解，东台市各乡镇公车改革的总体思路为“总额限制、费用包干、严格管理、强化监督”。
　　公车改革后，当地机关公务活动用车实行市场化运作，领导干部公务用车既可以租用原有车辆，也可以租用社会上的车辆，政府不再支出驾驶员工资、车辆燃料和维修等费用。
　　在拍卖公车所有权或使用权的基础上，对公务用车费用实行“总额控制、分档包干”，明确规定各乡镇公务用车费用总额不得超过前三年平均额的80%，乡镇领导干部公务用车费用包干到人。
　　同时，各地在公车改革的探索中也根据本地情况采取了一些配套治理措施。例如，在广州，货币化车改与GPS监控并存。广州市天河区21个街道已实施货币化车改，从2011年起广州市又启用“制度+科技”的公务用车使用监督管理系统，在每台公务用车上安装全球卫星定位和身份识别车载终端。加强监督和保障行车安全是这一措施的目的。

　　从数据看变化

　　一些地方推出的公车改革效果到底如何？从数据中我们看到了一些变化。
　　“我们有三四个乡镇搞了车改，镇领导每月发1000元至1500元的车补，自己买车或租车，如果配车，养一辆车每年至少需要四五万元，这还不包括司机的工资。我认为车改能省钱。”苏北某县纪委书记告诉记者。
　　统计数据也显示，不管是何种形式的公车改革，一般都会有助于降低财政支出，每年都可节省一笔可观的费用。
　　东台市在公车改革的当年，就实现了全市乡镇公务用车年费用下降的目标，由原来的345.5万元下降到235.6万元，下降了31.8%。广东省纪委提供给记者的数据也显示，广东各车改地区改革前公车费用年均涨幅都在15%以上，改革后财政支出每年都节省20%左右。广州市各单位启用公车管理系统后，每月每车平均行驶里程从原来的1769.97公里下降为1265.24公里，下降了28.5%。
　　而遵义市汇川区车改办提供的数据让我们能从更微观的角度观察车改的效果。自2004年11月公车改革至今，汇川区公车平均每月支出29.38万元，每年支出352.56万元。
　　而经汇川区测算，若不实行公车改革，维持机关运转需车辆59台，按7.9万元每台计运行费用，包括驾驶员工资3.6万元、燃料费2万元、车辆保险0.5万元、维修费用0.8万元、车辆折旧费1万元，每年经费总共需要466.1万元。公车改革后，汇川区每年能节约财政资金113.54万元。按照这一数据，汇川区在公车改革的8年间，节约财政资金超过了800万元。
　　除了数据透露出的变化，南京一位老党员黄成华表示，公车改革也有利于拉近干部与群众之间的距离，有利于促进干部作风转变。以往，干部下基层调研，都坐着自己的专车，感觉高高在上；如今，干部要么自己开车，要么乘坐公共交通工具，与群众的距离自然而然就近了。
　　汇川区车改办主任罗顺友说，车改前，大多数单位存在“少数人用车，多数人无车可用”“无车下乡、无车办事”的情况。车改后，这一状况有了很大改观。

　　公车改革尚待推进

　　地方公车改革在取得成果的同时，也不断引发各种质疑。
　　一些地方在公车改革中取消了大部分公车，取而代之的是每月给公务员发车补，这一举措引发了“发放车补是不是变相给公务员发福利”的质疑。从车改一开始就有人提出，发放车补，好像是把“不名正言顺”的公车消费，变成了“名正言顺”的公务员“特殊补贴”。“一个正局级公务员的车贴比普通老百姓的工资还高，怎么说得过去呢？”杭州市民裘冬梅说。
　　也有市民质疑：车补进入个人口袋，会不会影响办理公务的效率？浙江大学公共管理学院研究生李通就不无忧虑，他说：“公务员履行公务很多时候都需要用车，但落进自己口袋的钱舍不舍得再拿出来？会不会因此导致公务懈怠，能不办的就不办？”
　　对此，浙江省社科院调研中心主任、社会学家杨建华表示，针对种种质疑，最重要的是设立有效的监督措施，发现问题，一查到底，并且公开在媒体曝光。同时，站在收入分配改革的高度，既要重视车改前后节省财政资金的绝对值，也要考虑公务员车贴发放标准与地方低保标准差距的合理性。
　　关于车补到底如何拉开差距的问题，中山大学政治与公共事务管理学院教授倪星表示，天天坐办公室的公务员不一定用得上那么多车补，而经常公务出差的基层公务员则需要更多补贴。车补多少不能由官位的大小决定，车补是补贴公务活动用车支出的，补贴的发放必须回到制度设计的原点上。
　　而同一地区多种车改模式并存、改与不改并存，也造成不同部门之间的利益失衡，甚至成为公车改革的阻力和隐患。据了解内情的车改专家介绍，在广州市天河区，21个街道取消了公车，改成货币化补贴，而区直单位仍继续使用公车，结果天河区出现了部分已经车改的人觉得补贴少而想恢复使用公车，而一些未车改的区直部门公务员则希望能享受货币化补贴所带来的现实利益的现象。
　　对此，惠州市纪委常委、市车改办主任张以新表示，改革与不改革的单位同城并存，没有改革的单位与改革单位的利益反差就大。为此，需要在更高更广的层面上加快推进改革。
　　同时从目前已有的各地公车改革实践来看，各地党政机关的公车最受关注，也往往是车改中最先行、改革最充分的领域。上海交通大学经济学院执行院长陈宪认为，国有企业公车超标准和滥用的问题也不能忽视，要在广义上推进公车改革，政府部门要改革，事业单位和国有企业也必须跟进。
　　从珠三角开展过车改的6市来看，车改涉及国企确实较少，国有企业和事业单位成为车改中的薄弱环节。令人欣喜的是，8月财政部已开始统一组织全国事业单位公务用车清查工作，走出了事业单位公车改革的第一步。
　　浙江大学教育学院博士张建中说，公车改革贵在坚持和完善，千万不要寄希望于设计出一个完美的体系才去实施，在探索中前行才是现实有效的路径选择。如果一受质疑就停下来，那才真正是改革的不幸。

再出发：公车姓公不姓私

　　公车改革的推动者普遍认为，公车改革不是要取消全部公车，一些工作中必不可缺的公务用车是可以保留的，但是必须划清“公用”和“私用”的界线，克服特权思想。建立在有效监督约束机制基础上的协同推进，在现阶段显得尤为重要。

　　有效的监督约束机制

　　公车问题的根源在于公权力的私用。南京市社科院社会研究所副所长许益军在接受记者采访时指出，公车问题不是“车”的问题，而是“人”的问题，更确切地说是“权”的问题。就公车改革而言，要把制度设计的重心放在对权力的约束和规范上，放在防止公权私用和滥用上。
　　车改专家表示，要想杜绝公车私用，最有效的办法是将公车置于公众监督之下。如果公众能够很容易识别出公车，就能有效监督公车使用，那么公车滥用、私用的可能性就会减少。
　　广州市民区少坤在街头义务监督“公车私用”已达6年之久，曾经发现并“解救”百余辆被挪作私用的公车。区少坤坦言，并不是所有的公车，都像警车那么好认。由于很多公车没有明显的标志，外观上与普通私车无异，导致一般市民对公车“监督无门”。区少坤希望，广州市政府能出台一项强制性规定：在公车车牌上统一印上“粤O(公)”字样。可喜的是已有部分实施车改的城市意识到公开公务车身份的必要性，开始采取行动为公务车添加必要的标志。
　　推动公车使用信息公开并完善问责制度，是公车改革的方向。广州市纪委为本刊记者提供的资料显示，广州市启用公务用车监督管理“北斗系统”后，可以较好地掌握被监管公车的使用信息。
　　曾受邀参观“北斗系统”的广州市政协委员韩志鹏告诉记者，这套系统的使用，表明了相关部门对公车改革的决心，但是离公众的期待还有一定的距离。公车定位监控技术无论多么尖端，仍只是“内部监管”，相关监控信息并不为公众所掌握。
　　韩志鹏表示，对公务车的监管不应局限于政府内部，相关举措应更透明、更公开，把公务车置于阳光之下，置于全社会的监督之下。
　　车改专家们也在呼吁完善公车采购预算公开制度。广东省政协委员廖明光主张，各单位的用车经费应当及时、定期向社会公布；如果经费超支，应当对公众有所交代，不能仅仅公布一个数字了事；如果涉及违法违规行为，更应该追究有关人员的法律责任。
　　长期关注公车改革的北京大学法学院教授王锡锌认为，货币化改革中的车补不应该发到人头，而是要发到单位，采取预算制，由单位进行统一管理，如有公务人员外出开会出差，则必须实报实销。要根据工作需要和各地实际明确哪些领导才有配专车的权利，办什么事才能坐公车。
　　有效的约束机制还应当包括在改革前和改革中广泛征求民意。中山大学政治与公共事务管理学院教授倪星认为，有些地方将公车改革“简化”为机关的内部管理问题，改革方案没有经过公共听证和征求民意，搞所谓的“低调”改革。这是不对的，没有民众的参与，公车改革很难得到广泛认可。
　　在倪星看来，公车改革方案应该有一个公共讨论的过程，给不同的声音提供讨论的舞台，在此基础上形成一种共识。

　　协同推进改革

　　公务用车制度改革是一项复杂的系统工程，不仅涉及各级党政机关，事业单位和国有企业也是公车治理的重点领域，协同推进是公车改革能否取得成功的关键。
　　由于我国事业单位分为“全额拨款”“财政补贴”“自收自支”“参公(即参照公务员)”等多种类别，车改专家建议，针对事业单位的公车改革也应在把握大方向的前提下分门别类，根据其职能和需要，事业单位车改措施可以有所区分。
　　韩志鹏认为，工会、妇联等群众团体和国家全额拨款事业单位的车改措施，应该参照党政机关的车改办法来实施；而针对差额拨款、自收自支的事业单位，可以根据其车辆经费的实际来源采取不同的车改措施。
　　“但不管怎么说，只要单位的性质是公有的，只要车不是掏私人腰包买的，那么都需要纳入车改的范围。”韩志鹏说。
　　倪星表示，事业单位的车改比较复杂，应该与事业单位整体改革协调推进。伴随事业单位整体改革，行政类事业单位以后会逐步转为行政机构，从事生产经营活动的事业单位会逐步转为企业，而公益类事业单位的改革则更为复杂些。
　　按照广东省事业单位分类改革规划，公益类事业单位又被细分。“公益一类”以公共卫生机构和中小学为代表，由各级财政兜底，确保公益性，车改的分类和定性也相对清晰；而大学被划入“公益二类”，财政只给予一部分拨款。这类单位的车改情况更复杂些，需要具体问题具体对待。
　　倪星表示，事业单位的公车改革也应真正回到“公务用车”的题中应有之义，即只有真正的工作所需，才可以用车，工作之外的用车是绝对不应允许的。
　　而对于国有企业，有关专家也纷纷指出了车改的迫切性。广州市社会科学院高级研究员彭澎主张，要对公车实行全面改革，国有企业也要跟着改，否则，一些公务人员可能会要求企业、基层派车满足他们的用车需求。
　　几个月前，财政部会同监察部、审计署和国资委联合发布《国有企业负责人职务消费行为监督管理暂行办法》，以非常明确的“禁止性条款”，对国企负责人职务消费行为作出严格规范，其中包括不得超标准购买公务车辆以及不得对已配备公务用车的国有企业负责人发放用车补贴。之前国务院国资委还制定了《中央企业负责人公务用车管理暂行规定》。
　　国务院机关事务管理局领导曾经指出，公车改革的基本方向应该是“坚持市场化、社会化，采取适度、公平的货币化手段，改变传统的公务用车运行机制和提供方式”。据悉，按照中央部署，有关部门正在制定全国公务用车改革指导意见，目前正在征求各方面意见。在此基础上，待时机成熟时，将出台具体的中央国家机关公务用车改革方案。
　　由此可见，全国范围内的公车改革方案值得期待。在方案出台之前，应当鼓励地方按照中央精神和民意期待，在各方的严格监督下进行改革探索。
　　清华大学廉政与社会治理研究中心副主任任建明表示，公车改革未来的出路是通过全国统一步伐的改革，实现公车管理模式的根本变革。(《半月谈》2012年第17期，记者张建华蔡玉高商意盈闫起磊秦亚洲)

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