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《国家基本公共服务体系“十二五”规划》解读

日期：2012/9/6 8:52:40 来源：站内发布

近日，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》正式印发。这是我国第一部国家基本公共服务总体性规划，也是“十二五”期间拟编制实施的国家级重点专项规划之一。日前，国家发展改革委员会社会发展司司长王威在接受中国网·中国访谈专访时表示，这一《规划》的出台实施，是构建社会主义和谐社会、维护社会公平正义的迫切需要。《规划》比较全面系统地勾勒出我国基本公共服务的各项制度性安排，覆盖了基本公共服务的9大领域，将惠及亿万百姓。

　　出台背景和条件：

　　现阶段整体推进基本公共服务体系建设要求迫切条件成熟

　　王威司长首先介绍了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》出台的社会背景。他指出，《规划》是为了贯彻落实十七届五中全会的《建议》和国家“十二五”规划《纲要》的要求，是建立服务型政府的必然选择，也是我国经济社会发展到现阶段的客观要求。过去一个时期，我们的党和政府做了很多工作，因此在现阶段出台这样的规划有着一定的条件和基础。

　　王威说，党中央、国务院高度重视保障和改善民生工作，近些年来，我们国家在基本公共服务体系建设方面取得了显著的成就。比如说城乡免费义务教育全面实施，惠及了1.5亿学生，国民平均受教育的年限已经达到了九年，初步建立起面向全体劳动者的公共就业服务体系，社会保险制度已经基本覆盖了全体城乡的居民。城乡基层医疗卫生服务体系逐步地健全，三项基本医疗已经覆盖了13亿以上的居民，覆盖率现在达到了95%。以廉租住房、公共租赁住房和农村危房改造等为主要内容的基本住房保障制度也初步形成，人民群众的文化体育等公共服务条件不断改善，公共服务的财政投入明显增加。

　　总体来看，我国基本公共服务的制度框架已经初步形成，但是基本公共服务的规模、质量仍然还无法满足人民群众日益增长的需求，人民群众反应比较强烈的问题，如：基本公共服务的总量还不足；基本公共服务的发展还不平衡，农村贫困地区和针对社会弱势群体的基本公共服务尚未得到充分的保障；体制机制还有待于进一步完善，城乡区域制度设计现在还不衔接，管理条块分割，资源配置不合理，服务提供主体和提供方式也还比较单一，基层政府财力与事权不匹配，等等。

　　“十二五”时期是我国加快构建基本公共服务体系的关键时期，迫切需要加强顶层设计，系统地规划，整体推进，着力解决基本公共服务体系建设过程中的突出问题。同时从支撑条件来看，我国经济总体上还是保持着平稳较快发展，经济总量目前位于世界第二位，人均GDP超过5000美元，经济综合实力显著提高，基本公共服务的财政保障能力显著增强。从实践上看，教育、文化、卫生等社会事业改革也在深入地推进，积累了比较丰富的经验。所以，综合来看，我国整体推进基本公共服务体系建设的要求更加迫切，条件也基本成熟。因此，我们要牢牢抓住难得的历史机遇，努力提升公共服务均等化水平，《规划》的出台标志着我国基本公共服务从基本理念上升为国家实践，这也就意味着我国基本公共服务体系建设进入了一个新的历史阶段，具有重要的意义。

　　总体安排和亮点：

　　16个部门联合编制全面勾勒出基本公共服务各项制度性安排

　　对于《规划》的编制工作，王威表示，党和国家一直非常重视老百姓的基本生活，党的十七届五中全会明确提出，逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡的可持续的基本公共服务体系，提高政府的保障能力，推进基本公共服务均等化。国家“十二五”规划《纲要》也进一步明确了把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供的重大政策导向。

　　关于《规划》的编制过程，王威介绍说，按照国务院决策部署，从2010年10月开始，由国家发改委牵头，会同教育部、民政部、财政部、人力资源和社会保障部、住房城乡建设部、文化部、卫生部、人口计生委、广电总局、新闻出版总署、体育总局、文物局，食品药品监督管理局、中医药局以及中国残联共16个部门，全面启动了规划编制工作，主要开展了两方面的工作：

　　第一，开展基础研究，深入研究领会党的十七届五中全会《建议》和“十二五”规划《纲要》的精神，搜集整理和研究分析相关的法律法规，政策文件、理论文献等，组织专题的调查研究，理清基本思路，对基本公共服务的范围和标准以及重点任务和政策实施等问题进行了反复的研究，咨询论证，立足在理论上有创新，政策上有依据，实践中可操作，符合科学性的要求。

　　第二，编制规划和衔接协调，规划编制过程中始终在规划领导小组和有关专家的全面参与，充分讨论、民主协商，共同决策，先后四次征求了成员单位和有关部门的意见，两次召集编制领导小组的会议，十余次召开了领导小组的会议和各类会商会协商，征求了31个省市和有关部门的意见，在此基础上也进行了专家组评审，最终形成了规划文本报国务院，国务院经过常务会议讨论之后，最终形成了这个规划。

　　在谈到《规划》的主要内容和亮点时，王威表示，《规划》是“十二五”乃至更长一段时期我国构建基本公共服务体系的综合性、基础性和指导性文件，是政府履行基本公共服务职责的重要依据。《规划》包括序言和正文一共十五章四十二节，主要阐述了以下内容：

　　第一，明确了基本公共服务的概念和范围。基本公共服务是指在一定经济社会条件下和发展期内，由政府主导，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。根据国家“十二五”规划，《纲要》突出了学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，着力解决广大人民群众迫切的基本生存和发展问题。《规划》将实施范围确定在公共教育、就业服务，社会保险、社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化等8个领域，涉及环境、基础设施和公共安全等其它领域的公共服务内容，在其它相关规划当中具体地体现。

　　第二，明确了公共服务体系的基本建设指导思想、基本要求和主要目标，突出强调了基本公共服务就是把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供这一核心理念，着力保障城乡居民生存和发展的基本需求，着力增强服务供给能力，着力创新体制机制，明确了以人为本，保障基本；政府主导，坚持公益；统筹城乡，强化基层；改革创新，提高效率四项基本要求。提出了供给有效扩大，发展较为均衡，服务方便可及，群众比较满意的四个方面的目标取向。

　　第三，明确了基本公共服务的基本标准。《规划》具体确定了8个领域以及残疾人基本公共服务共44类80个基本公共服务的项目，针对服务项目、服务对象、保障标准，支出责任、覆盖水平四个方面明确了国家基本标准。比如在公共教育领域义务教育免费项目，服务对象是适龄儿童少年，保障标准是免学费、杂费和农村寄宿生的住宿费，免费向农村学生提供教科书，农村中小学生生均公用经费标准，普通小学不低于500元，普通初中不低于700元；支出责任是由中央和地方财政按比例分担，覆盖水平目标人群的覆盖率达到100%，九年义务教育巩固率达到93%。

　　第四，明确了一批保障工程。《规划》在基本公共服务8个领域和残疾人基本公共服务方面提出实施26项保障性工程和基本住房保障方面的保障措施。这里边就包括全面建立以基层为重点的基本公共服务网络，提高设施标准化和服务规范化、专业化、信息化水平，使城乡居民能够就近享受基本公共服务。

　　第五，明确了促进城乡区域基本公共服务均等化，增强公共财政保障能力，创新供给模式及保障规划实施的主要政策措施。这里边就包括在促进城乡、区域基本公共服务均等化方面提出，要加强城乡基本公共服务的一体化，推进城乡基本公共服务制度的衔接，加大农村困难地区基本公共服务的支持力度，加快建立农民（包括农民工）等流动人口基本公共服务的制度，推进社会主体功能区基本公共服务的政策，建立健全区域基本公共服务均等化的协调机制，在财政保障方面明确政府间的事权和支出责任，完善转移支付制度，健全财政保障机制。在创新供给模式方面，要建立多元的供给机制，分类推进事业单位的改革，鼓励社会力量参与。

　　综合起来看，整个规划有以下几个方面的亮点：

　　第一，比较全面系统地勾勒出了我国基本公共服务的各项制度性安排，体现了顶层设计、系统规划。

　　第二，首次在正式的文件当中阐明了基本公共服务的内涵、概念，确定了范围。

　　第三，首次明确了现阶段政府提供基本公共服务的项目和国家的基本标准。

　　第四，把基本公共服务均等化从基本理念具体化为可操作的政策措施。

　　第五，坚持政府主导和发挥市场机制作用相结合，突出体现了供给模式上的改革创新。
定位和服务范围：

　　定位于基本公共服务体系覆盖9大领域包含80个项目

　　《规划》定位于基本的公共服务体系，其内容涉及到基本公共服务的哪些类别？在回答记者的这一问题时，王威表示，《规划》将范围确定在公共教育、就业服务、社会保险、社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化等8个领域。同时考虑到我国残疾人数量比较多，困难程度还是比较大，是需要特别扶助的社会群体，而且残疾人事业基础也还比较薄弱，残疾人社会保障政策措施还不够完善，残疾人在基本生活、医疗卫生、康复、教育、就业、社会参与等方面还存在着许多的困难。总体来说，社会状况与社会平均水平存在着比较大的差距，所以《规划》还针对残疾人基本公共服务方面单列了一章。

　　王威特别指出，在确定《规划》的范围时，主要考虑了着力解决广大人民群众最为迫切的生存与发展的问题，包括人的一生一般都要经历从出生到教育，到劳动，到养老四个不同的阶段的基本公共服务的需求。同时，还包括贯穿人一生的基本需求，这里包括衣食、基本住房、基本医疗保障、文化体育等等方面的需求。因此，《规划》确定在8个领域和残疾人基本公共服务，一共9个方面的内容，没有重点和次重点之分。

　　王威说，《规划》比较长，全文3万多字，主要是以表格的形式详细地列举了一些项目。以基本公共教育为例，针对不同的服务对象，《规划》提出了义务教育免费、寄宿生生活补助，农村义务教育学生营养改善，中等职业教育免费，中等职业教育国家助学金，普通高中国家助学金，学前教育资助等七个基本公共服务项目。其中，“义务教育免费”项目的服务对象是所有适龄儿童和少年。

　　实施时间和成效：

　　7月20日正式发布 “十二五”期间让百姓受益

　　对于网友关心的《规划》实施时间问题，王威介绍说， 5月16日，国务院常务会议原则通过了这个《规划》，之后我们又根据国务院常务会议的讨论进行了修改；7月11日，国务院正式印发了《规划》；7月19日，国务院新闻办就《规划》举办了新闻发布会。7月20日，《规划》正式向社会发布，当时中国政府网、《人民日报》、《光明日报》等有关媒体刊载了全部规划的内容，也就是这份国务院文件。

　　王威说，《规划》中提到的基本公共服务项目目前都在实施，但《规划》把正在实施的工作向前推进了一大步，即以国务院发文的形式，对至少应该达到国家基本标准进行了明确，并对资源配置，运行管理，供给方式以及绩效评价进行了系统性的制度安排，以期通过这种方式来提高我国基本公共服务的供给效率、水平和质量，最终实现城乡区域基本公共服务的均等化。目前，我们正在抓紧制定《规划》实施的分工方案，一切将有计划，有步骤地向前推进。

　　总结起来，现在《规划》已经开始实施，同时有些政策、标准陆续出台，目前各部门和各省市也都在做本地区、本领域的规划或者行动计划，我想应该在“十二五”期间老百姓能够受益。

　　实施主体和规范：

　　16部门和地方政府共同组织实施欢迎社会监督

　　《规划》是由国家发改委牵头，会同教育部等15个部门和单位完成，因此，《规划》的实施也需要这16个成员单位以及地方各级政府来共同完成，同时需要社会各界积极参与、配合和监督。对此，王威强调，《规划》是一个系统性、综合性的规划，其实施也是一项系统的工程。发改委作为国家的经济和社会发展的综合部门应当承担起统筹协调的责任和义务，将力争努力推进规划目标的顺利实现。下一步发改委将抓紧制定规划的具体分解落实方案，也请社会继续关注、监督。

　　王威同时表示，《规划》是一部与百姓日常生活密切相关的规划，它以表格的形式明确了公共教育，劳动就业服务，社会保障、残疾人基本公共服务领域、公众应享受的基本公共服务的国家基本标准，这也是各地区应达到的最低标准，老百姓可以以此为标准对地方政府以及行业部门的工作进行监督。

　　王威重点从四个方面介绍了《规划》实施的具体要求：

　　第一，明确责任分工。国务院各有关部门要根据本《规划》，抓紧制定行业公共服务的具体标准，省级人民政府要结合本地区的实际编制实施省一级的基本公共服务专项规划或者行动计划，并加强对市县级政府的绩效评价和监督问责。

　　第二，强化实施《规划》评价评估。国家发改委要对《规划》实施情况进行跟踪分析，制定评价指标体系和评价方案，牵头组织开展中期评估和终期评估。国务院有关部门和各省级政府要开展本行业和本地区的公共服务体系的监测评价，积极开展基本公共服务社会满意度调查，鼓励多方参与，积极引入第三方的评估。

　　第三，要完善监督问责机制。完善基本公共服务的问责机制，增加基本公共服务绩效考核在政府和干部政绩考核中的权重，健全基本公共服务预算公开机制，增强预算的透明度，切实加强对建设工程和专项拨款使用的绩效审计监管，建立基本公共服务设施建设质量追溯制度，对学校、医院、福利机构、保障性住房等建筑质量实行终身负责制。

　　第四，要加强组织协调。我们考虑要建立高层次的协调机制，协调解决规划实施中跨部门、跨地区、跨行业的重大问题，加大财政统筹，特别是中央财政和省级财政，要结合确定与下级财政基本公共服务支出的分担比例，保证本级财政承担的投入分年足额落实到位，严格规范财政转移支付管理和使用，确保资金按时足额拨付。
公共服务标准和机制：

　　提供主体和提供方式多元化市场参与国家兜底

　　对于《规划》提出的要推动基本公共服务提供主体和提供方式的多元化，创新基本公共服务的供给模式，王威解释说，这是因为基本公共服务如果由政府大包大揽，在公共服务供给中就会缺乏有效的竞争机制，容易导致公共服务质量的下降或者供给效率低下，甚至造成服务供给成本上升，公共资源被浪费。因此，在某些领域将基本公共服务交给市场提供是有必要的。

　　他又说，也需要特别注意，并不是所有领域的基本公共服务都要交给市场供给，比如义务教育、公共文化、公共卫生以及基层的医疗服务等基本公共服务，是公益性服务，仍要加强公益属性，即便在实践中证明市场提供有效的领域，也要加强政府的监管，机构的自律以及社会的监督，确保效率提高的基础上不失公平。

　　王威进一步指出，增强公共服务的供给能力，公共服务财政保障能力的提高是一个方面，《规划》要通过“明确政府间事权和支出责任、完善转移支付制度、健全财政保障机制”等方式来提高公共财政保障能力。同时，也会通过供给模式的创新来拓宽公共服务的供给主体的多元化，提高公共服务的供给效率，鼓励和引导社会资本参与公共服务设施建设以及运营管理，公平公开公共服务的准入条件，在实践证明这种做法有效的领域，积极推进政府购买服务，特许经营，委托服务外包，土地出让协议配套，通过这些渠道来扩大基本公共服务的供给方式。

　　是否所有居民都能得到实惠？针对这个众多网友关心的问题，王威说，《规划》提出的基本公共服务的国家标准是通过服务的项目，服务对象、保障标准、支出责任和覆盖水平四个方面给出的，老百姓可以根据自己的实际情况，看看自己是否符合每个具体服务项目对应的服务对象的标准，按照《规划》的定位，应该是每一位符合服务对象标准的老百姓都有权利、并且都应该享受到不低于国家标准的基本公共服务项目。但是我们也承认，受到我们国家发展阶段、综合财力等各方面的限制，可能还没有办法在“十二五”期间百分之百覆盖到所有人群，但我们会朝着这个方向努力。同时，《规划》也明确了在“十二五”时期要加大公共资源向农村、贫困地区和社会弱势群体倾斜力度。

　　王威解释说，基本公共均等化是指“底线均等”和“机会均等”，即公民都有权享受到基本的国家一些服务或服务标准，各地因为发展不同，可以根据实际情况来拓宽范围或提高标准，但是并不是说绝对的，或者无条件地统一这种标准。一方面不能够打击发达地区提供公务服务的积极性，剥夺发达地区公民享受与当地经济发展水平相适应的基本公共服务的权利；另一方面，设定的基本公共服务国家基本标准应该起到兜底的作用，欠发达地区的公民也能享受到不影响其生存发展的基本公共服务。

　　他说，基本公共服务的标准就好比政府明确群众坐在饭桌前吃饭，这个“饭”有不同的标准，有10元/顿，15元/顿，20元/顿，国家能保证你吃饱，但不一定能吃好。发达一点的地方可能饭更好一点，但差别不能太大。所谓“基本”应该是不管你出生在城市还是农村，出生在东部还是西部，但是基本的生活保障应该是国家负责，要有保障的。

　　实施作用和意义：

　　重在顶层设计对改善民生保障人民利益意义深远

　　在谈到《规划》与其他行业发展规划的关系时，王威指出，“十二五”期间做了很多规划，以此来确定今后我们国家在不同领域，不同方面的工作重点，共同任务，工作目标。这个《规划》与教育、卫生等相关的行业发展规划密切相关，但同时又有不同，主要是有不同的功能定位，《规划》突出体现的是综合性、基础性和指导性。《规划》重在顶层设计，系统谋划，它是一部基本公共服务体系规划，包括基本公共服务范围、标准、资源配置、运行管理，供给方式以及绩效评价等内容，这个规划有利于促进公共资源统筹配置和整合优化，有利于增强政策之间的衔接、协调，改善政策的碎片化问题。同时《规划》紧紧围绕着保基本，旨在优先满足人民群众最基本的生存发展需求。提出的基本公共服务范围和标准，构成的基本公共服务体系中最为核心和基础的内容，并且能够看得见，摸得着，有利于衡量基本公共服务均等化的实现程度，也便于政府更好地履行职责和社会监督。这个《规划》对其它行业发展规划起到了规范引导作用，同时对地方制定基本公共服务的专项规划或行动计划提供了重要的指导。

　　对于《规划》实施的深远意义，王威表示可以从以下几个方面来理解：

　　第一，《规划》重在顶层设计，系统谋划，这有利于促进公共资源统筹配置和整体优化，有利于增强政策之间的衔接协调，改善社会发展领域的碎片化问题。

　　第二，《规划》紧紧围绕保基本，旨在优化满足人民群众最基本生存和发展的需求提出的基本公共服务的范围和标准，构成了基本公共服务体系中最为核心和基础的内容，并且都能够看得见，摸得着，和百姓的切身利益密切相关。这个《规划》有利于衡量基本公共服务均等化实现的程度，也便于政府更好地履行职责和社会的监督。

　　他指出，总体看，《规划》的出台实施是构建社会主义和谐社会，维护社会公平正义的迫切需要，是全面建设服务型政府的内在要求，也是全面落实科学发展观的重大举措，标志着我国在进入经济社会加快转型的关键阶段，将促进基本公共服务均等化从理论的理念上升为可操作的国家实践，这对于国家推进保障和改善民生为重点的社会建设，对于我国基本公共服务水平和质量的提高，对于切实保障人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题都具有十分重要的意义。

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